核电迎来税惠“及时雨”

发表时间:2008-05-14 15:58    来源:转载文章

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调整能源结构的优先选择是加快发展核电。长达15年的税收优惠政策出台,不啻是核电产业投融资的重要推动力

文/本刊记者 秦凤华

4月10日,财政部和国家税务总局下发了《关于核电行业税收政策有关问题的通知》。该政策明确了核能发电企业生产销售电力产品,自核电机组正式商业投产次月起15个年度内,统一实行增值税先征后退政策,返还比例按照1-5年、6-10年、11-15年3个阶段,75%、70%、55%的3个比例逐级递减。自2008年1月1日起,核电企业取得的增值税退税款,专项用于还本付息,不征收企业所得税。

“对核电企业来说,这是一个重大利好”,中国国际工程咨询公司能源业务部主任黄峰对《中国投资》说。

千呼万唤始出来

中国广东核电集团第一时间注意到了这一政策。“我们正在研究相关政策,并结合企业实际进行财务核算”,中广核新闻处的娄云告诉记者。娄云表示,这是包括中广核在内的核电企业和行业专家争取已久的一个政策。

“核电发展主要受规划影响,这次税收优惠政策表明国家对核电行业发展还是持鼓励的态度”,海通证券电力设备行业高级分析师詹文辉也表示。

实际上,在这一政策出台前,2007年11月,国务院就已经正式批准了国家发改委上报的《核电中长期发展规划(2005-2020)》。在规划中,曾明确提出由财政部会同有关部门制定“核电投产后,对核电企业销售环节增值税,采用现行办法,先征后返”的实施细则。而此次两部门出台的《通知》,应该说是对《规划》的一个回应。

“税收优惠政策是核电产业界一直在呼吁出台的政策”,中国国际工程咨询公司能源业务部主任黄峰说。

此外,按照规划中15年内新开工建设和投产的核电建设规模大致估算,核电项目建设资金需求总量约为4500亿人民币,其中,15年内项目资本金需求量为900亿元,平均每年要投入企业自有资金54亿多元。此外,核燃料配套资金需求量较大,包括天然铀资源勘探与储备、乏燃料后处理等。

尽管我国在发展核电的同时一直注重设备的国产化,但关键和领先的核电设备长期以来仍需要进口,这就给发电企业带来了较大的成本压力。同时,由于核电站建设资金筹措原则上按企业自筹资本金、银行提供商业贷款方式运作,对于企业来说,大量的商业银行贷款利息也是不小的一笔融资成本。

“核电设备造价高,而上网电价又不能定得太高,这样一来,如果没有一定的优惠政策,核电企业很难生存下去,也不利于核电在我国的发展”,黄峰告诉记者。

其实,针对核电企业的优惠政策一直就有,财政部和国家税务总局曾于1998年出台了《关于广东大亚湾核电站有关税收政策问题的通知》。新政出台,该政策即被停止执行,但这并不意味着大亚湾和中广核就不再享受优惠。

大亚湾核电站和广东核电投资有限公司在2014年12月31日前仍将继续执行以下政策,即对大亚湾核电站销售给广东核电投资有限公司的电力免征增值税;对广东核电投资有限公司销售给广东电网公司的电力实行增值税先征后退政策,并免征城市维护建设税和教育费附加;对大亚湾核电站出售给香港核电投资有限公司的电力及广东核电投资有限公司转售给香港核电投资有限公司的大亚湾核电站生产的电力免征增值税。

调整能源结构的优先选择

在当前电力结构中,火电比例逐年下降,风电、核电、水电比例上升。“但风电受资源的间断性、季节性因素影响大,在电力结构中所占比例不高,水电资源占25%,但也受资源限制,总发电量有限,太阳能发电还没有形成规模,而且成本太高。而核电是清洁能源,可以实现不间断发电,最接近火电发电成本”,中信建投电力行业分析师陈夷华告诉《中国投资》。

水电作为替代化石能源的首选,需要加速开发,我国经济可开发的水电装机总量为3.7亿千瓦(近期的调查结果)。“但即使这些水电资源全部开发完毕,相当于20座三峡电站,仅可满足2020年用电量需求的28%。何况,这些水电资源是否允许全部开发,还取决于长远生态影响的评估和科学论证的结果”,中国工程院院士、中广核集团科技委主任郑健超教授认为。而在世界范围内,非水电可再生能源在20-30年内还不能成为能源供应的主力,我国也不会例外。

尽管目前来看,火电成本明显低于核电、水电,“但这只是从财务指标上分析,实际上环境效益和外部性都没有加进去”,黄峰告诉记者。

我国目前能源短缺较为严重,主要电力供应依靠火电,尽管采取了脱硫等环保措施,可二氧化硫和氮氧化合物的排放总量还是巨大的。加之国内可开发的水电资源有限,可再生能源等新能源成本高,难以形成规模,环境状况非常严峻。

数据显示,发展核电对于调节能源结构、减少环境污染、实现经济和生态环境协调发展具有十分重要的战略意义。例如,一台百万千瓦的核电机组,与同等规模的燃煤电站相比,每年少消耗原煤约300万吨,减少向环境排放二氧化碳约675万吨、二氧化硫约2.5万吨、氮氧化合物约1.5万吨、粉尘约1600吨、煤灰约30万吨。

国家发改委副主任、国家能源局局长张国宝表示,调整能源结构的优先选择是加快发展核电。目前,中国已投产核电装机容量约900万千瓦,占电力总装机的1.3%,与世界各国核电站总发电量的比例平均水平16%相比还很低。而到2020年,核电运行装机容量争取达到4000万千瓦,并有1800万千瓦在建项目结转到2020年以后续建,届时,核电占全部电力装机容量的比重将从现在的不到2%提高到5%以上。

利好信息还未出清

除了此次两部门出台的“增值税先征后退”政策外,按照核电发展规划,未来国家发改委、财政部、海关总署、原国防科工委等几大主管还将出台鼓励核电发展的优惠政策,加大对核电企业的扶持力度。

“这一政策对发电企业来说当然是好事,核电站建设得多,对设备制造商来说也是有利的”,詹文辉告诉《中国投资》。

陈夷华也表示,核电行业近年来发展速度加快,但主要问题是核导的关键设备还没有国产化,尽管一直在依靠引进技术并消化吸收来发展核电,而消化吸收仍需要3-5年时间,未来需要政策逐步扶持以实现百万千瓦以上机组的国产化。

对于国家确定的核电自主化依托项目和国内承担核电设备制造任务的企业,将按照《国务院关于加快振兴装备制造业的若干意见》的规定,实施进口税收政策。

对于国内承担国家核电设备制造自主化任务的企业,进口用于核电设备生产的加工设备和材料以及核电工程施工所需进口的材料、施工机具,将由财政部会同有关部门研究确定免征进口关税和进口环节增值税。

核电自主化依托工程建设资金筹措以国内为主,从预算内资金(国债资金)中给予适当支持,原则上不使用国外商业贷款及出口信贷。

在投资政策方面,为保证今后核电站“退役”顺利进行,电站投入商业运行开始时,即在核电发电成本中强制提取、积累核电站退役处理费用。在中央财政设立核电站退役专项基金账户,在各核电站商业运行期内提取。具体的费用征收标准和执行办法将由国家发改委会同财政部、原国防科工委研究确定。

此外,国家发改委、证监会等部门还将支持符合条件的核电企业采用发行企业债券、股票上市等多种方式筹集建设资金。

詹文辉举例说,法国上市的发电企业中核电比例很高,而且核电基本是民用,公众持股并不会影响核电企业的安全。至于核电上市与否是多种因素促成的,一是要符合证监会的相关规定,二是本身要有盈利能力,三是上市后要能满足公众对其信息公布透明度的要求。

宏大规划与安全争议

尽管利好政策信号一触即发,但国家发改委能源研究所副所长李俊峰仍对核电发展表示担忧。

“从目前大亚湾、秦山等核电站的运行效果看,核电企业盈利并不十分困难。目前核电发展不起来的主要原因不是成本问题,而是缺乏竞争,只有中核、中广核、中电投3家。此外在选址、规划上也存在问题,很多企业希望发展核电但都不能获得批准”,李俊峰说。

然而打破垄断、引入竞争机制并不容易。毕竟安全利用核能是第一位的考虑因素。按照现行规划,在“核电标准化与安全体系”完善以前,国家仍将对参与核电建设、运营和管理的企业资质适当予以控制。之后,通过“制定和完善有关核电与核燃料工业的科研、开发与建设、核安全等方面的管理办法,健全铀矿资源的勘探和开采的市场准入制度,强化核燃料纯化、转化、浓缩、元件加工、后处理、三废治理、退役服务等领域的生产服务业务的市场准入制度或执业资质制度”,将逐渐引入更多的企业参与核能发电。

核电项目具有长期稳定收益,目前,包括中电投、华能、大唐等五大发电集团纷纷采取与中广核、中核合资的形式参与核电开发,中电投已成为第三家拥有核电资产的电力企业。

在核电规划所需金额巨大的情况下,随着准入制度的完善,国家对核电投资主体将采取逐步放开的政策,目前五大发电集团只能参股不能控股的现状也将被打破。届时,核电行业也将出现竞争局面。

在核电投资方群雄逐鹿的同时,由于核电工业属于高技术产业,其中核电设备设计与制造的技术含量高,质量要求严,产业关联度很高,涉及上下游几十个行业,出于节能减排压力和带动经济发展动力的考虑,一些省市也纷纷开始了跑马圈地。

按照国家发改委颁布的《核电中长期发展规划(2005-2020)》指明的核电站选址,将从广东、浙江、山东、江苏、辽宁、福建等沿海城市中优先选择,但核电选址也已开始从沿海向内陆迈进。

从厂址条件看,到2020年,《规划》待选的核电厂址容量可以满足运行4000万千瓦、在建1800万千瓦的目标。结合我国能源资源和生产力布局情况,从现在起到2020年,新增投产2300万千瓦的核电站,将主要从这些沿海省份的厂址中优先选择,并考虑在尚无核电的山东、福建、广西等沿海省(区)各安排一座核电站开工建设。

除沿海厂址外,一些内陆省份也纷纷向中央申请建设核电站,湖北、江西、湖南、吉林、安徽、河南、重庆、四川、甘肃等省都提出了建设核电站的计划,还在“跑部”争取中。

然而,政府的积极争取与百姓的“恐核”形成了对比。“其实,建设核电项目,不仅能够带动当地经济发展,而且多数项目建在沿海地区,那里人居环境并不十分适宜”,黄峰告诉记者,盲目“恐核”并不利于核电项目的发展。

国家环保部副部长兼国家核安全局局长李干杰表示,核电建设项目在报送国务院核准前,建设单位首先要取得政府有关部门的批复,包括原国家环境保护总局和国家核安全局的核电厂厂址选择审查意见书以及选址阶段核电厂环境影响报告书的批复等文件。国家核安全局现在执行的对核电厂实施严格分阶段安全许可制度、全过程现场监督和环境监测等制度所依据的核安全法规标准,已完全与国际先进水平接轨。在核电建设项目厂址以及所有安全许可证件批复前,会组织专业的审评队伍进行严格的审查,按照“环评法”、“核电厂选址安全规定”及其导则以及相关的国家标准严格把关,并组织核安全与环境专家委员会进行认真审议和咨询。

目前,我国正在运行或即将建造的核电厂采用的均是上世纪80年代以后的成熟设计。浙江秦山核电基地、广东大亚湾/岭澳核电厂、江苏田湾核电厂的11台核电机组,多年来一直保持安全、正常运行,未发生危及公众和环境安全的放射性事件。

根据环保部门对目前核电厂全年监测指标表明,三道安全屏障的完整性均处于良好状态;放射性废气、废液年排放量远低于国家规定排放标准,放射性固体废物的年产生量低于设计标准。核电厂附近监测站点长期跟踪监测数据表明,核电基地周边地区的环境放射性水平与运行前的本底数据相比没有发生变化,区域内陆地海洋生物种群数量也没有发生变化。

投融资研究

公共产品与服务的投资方式

当经济发展水平较低或财力分配比较分散时,市场提供公共产品与服务成为一种主要选择,可更多采取私有经营、政府管制或者私有经营、政府补贴方式

文/刘立峰

当今社会,政府在经济社会生活中扮演的角色越来越重要,它的触角已经渗透到社会经济的各个领域,生老病死、衣食住行。以至于人们很难想象,没有政府,自己将如何生存。公共产品与服务的本质特性决定了政府投资的必要性,政府在这一公共部门领域投资是必然的。本文围绕公共产品与服务的投资方式这一话题展开论述。

如果我们将公共产品与服务的提供与生产视为一个投融资过程的不同阶段,那么,提供和生产可以有不同的组合方式,在各种组合方式中,不同提供者和生产者根据其自身特性,也结合产品与服务特性,发挥着各自不同的作用。

私人、非营利组织和政府都可以成为公共产品与服务的提供者,也可以成为公共产品与服务的生产者。从上表可以看出,公共产品与服务的提供和生产可以有9种组合方式。

投资方式的9种组合

Ⅰ.私人提供、私人生产。即私人为公共产品与服务产品与服务付费,私人生产或建造。例如,私立学校是由私人投资,同时由私人经营。正如萨瓦斯所说,家庭是提供健康、教育及人力资源的最有效率的部门。

Ⅱ.非营利组织提供、私人生产。即志愿事业组织通过自愿机制筹资,委托私人生产或建造。例如,由非营利组织出资,私人演出公司组织义演。

Ⅲ.政府提供、私人生产。即政府财政为产品与服务付费,私人生产或建造。如政府与私人组织签订服务合同,由政府出资,私人公司从事救护车服务、孤儿院、图书馆及博物馆的管理与服务。

Ⅳ.私人提供、非营利组织生产。即社会和个人自愿集资、捐资兴办或资助各类公共产品与服务。如高等教育的民营化,由私人付费或资助,非营利组织负责组织学校的日常管理与教学。

Ⅴ.非营利组织提供、非营利组织生产。即非营利组织实现自我投资、自我补偿与自我发展。例如,一些市场化程度较高的公共产品与服务产品与服务,相应的事业组织也就具有较强的经营补偿能力。

Ⅵ.政府提供、非营利组织生产。即由政府出资提供公共产品与服务产品与服务,具体的公共产品与服务的运营则由非营利组织自主、自愿进行。例如,政府通过补贴等形式,帮助非营利组织从事医疗卫生、文化艺术事业。补贴的方式可以是对生产者的补助,也可以是对消费者提供凭单(教育券)。

Ⅶ.私人提供、政府生产。即私人为产品付费,通过政府部门或企业生产或建造。例如,由私人出资,由政府企业建造社会基础设施,或由政府所属的社会组织提供服务。

Ⅷ.非营利组织提供、政府生产。即非营利组织为公共产品与服务出资,由政府企业运营或建造。例如,由志愿事业组织出资,由政府企业建造公共产品与服务基础设施,或由政府所属的社会组织提供服务。

Ⅸ.政府提供、政府生产。即政府同时扮演提供者和生产者的角色,政府为产品与服务出资,并通过政府的企业来生产或建造。例如,政府出资并由政府雇员从事基础科研、卫生防疫、质量检验等社会服务。

投资方式的选择标准

布兰科(R .M.Blank)在他的《社会服务的有效提供》一文中对公共产品的提供形式的选择构建了一个大致的框架。(见表2)这一框架同样适用于以准公共产品为主的公共产品与服务领域。在布兰科的分析框架中,外部性、社会公平分配问题、代理问题和产品质量的可见性成为模式选择的重要标准。

外部性的特点、涉及范围和影响程度等都对公共产品与服务产品与服务的提供形式的有效性产生积极作用,确定公共产品与服务提供方式必须以外部性为基础。在比较公共产品与服务产品与服务的公共提供与私人提供时,分配目标起着重要的作用。公共产品与服务的消费者更为关切公平或普遍一致。在许多社会服务领域,消费者做出决策的能力相当有限,比如父母对子女的教育问题,子女常常不是实际的决策者,很难想象消费者的利益总能够由另外一些人来维护,由此便产生代理问题,在这种情况下,政府必须介入并提供有效的社会服务。公共产品与服务产品与服务可以由政府购买或资助,由私营企业运营或建造,但是,这取决于政府必须具有观测与控制产品质量的能力。这一点十分重要,实际上,许多情况下,政府对于产品与服务质量的监督与控制能力并不令人满意。

对于上述因素的综合考虑有助于我们选择公共产品与服务适宜的提供与生产形式。首先,如果产出质量易于观测,且代理与分配问题的严重性弱于外部性问题,或它们在技术上易于低成本地解决,那么旨在针对外部性问题的政府管制下的私营部门所有与管理模式则较为可取,政府可以通过其本身的地位和职能优势将此类经济问题有效解决。比如,教育市场失灵往往仅具有外部性,那么颁布并强制执行法律、确保普通大众子女就学就成为政府介入教育市场的主要方式,而具体教育设施的投资及运营则可以交给私人企业。

其次,如果产出质量易于观测,且没有代理问题,但存在分配问题与外部性问题,那么“凭证”制度模式就较为适宜。在这种标准的“凭证”模式中,政府向消费者提供社会收入的再分配,或政府向低收入消费者提供补贴资金,而消费者自己则以契约的形式发包给私人市场,或直接在市场上进行购买。

再次,如果产出质量易于观测,但同时存在代理问题、分配问题与外部性,那么“承包出去”的市场化方法更为可行。这是典型意义上由公共部门与私营部门共同负责并实现公共产品与服务产品与服务“私营化”的形式。政府处于所有者或指导者的地位,代表消费者的利益,要同企业签订合同以确保服务质量,同时确保社会成员均能公平享有相关服务。

最后,如果产品质量难以观测,承包契约难以签订,且存在代理问题、分配问题和外部性时,政府所有、管理或提供公共产品与服务产品与服务的投融资模式就是优选对象。在这种模式中,政府要做出全部的运作决策,并由典型意义上的政府雇员提供公共产品与服务,基础义务教育、公共卫生防疫、传统的政治宣传等都是以这一形式提供的。

政府效率、政府负担能力是重要的补充标准

在上述理论框架的基础上,我们补充两方面的标准。其一是政府的效率。公共产品与服务提供与生产方式的选择实际上就是资源配置方式的选择,不同的提供方式,资源配置的效率也会不同。一般来说,除非建立完善的治理结构和管理机制,政府提供或经营会失去价格机制的约束,也会失去资源配置的竞争激励机制。政府决策者的决策失误,都将造成资源的极大浪费。而且,在政府提供下,需要通过征税来弥补公共产品与服务产品与服务的提供成本,而征税改变了资源的配置,可能引起整个社会效率的损失。所以,在选择公共产品与服务政府提供时要考虑政府配置机制的有效性。如果政府存在资源配置效率低下的问题,通常公共产品与服务的提供方式多采取私有私营、政府管制或者私有私营、政府补贴;而当政府能够有效解决效率问题,则可以采用国有私营或国有公营。

其二是政府负担能力。提供方式的选择也是成本补偿机制的选择。提供方式的选择还受到成本负担能力的制约。成本负担能力的大小取决于政府和私人各自所掌握的财力。政府和私人掌握的财力又取决于经济发展水平和财力的分配格局。当经济发展水平较低或财力分配比较分散时,市场提供成为一种主要选择,可以更多采取私有私营、政府管制或者私有私营、政府补贴方式;当经济发展水平较高或财力分配比较集中时,公共提供就成为一种主要选择,政府可以采取国有私营或国有公营方式,也可以采取私有私营、政府管制或者私有私营、政府补贴。

世界银行的观点认为,政府能力低的国家不得不将注意力主要集中于基本的功能上——提供纯粹的公共产品,如控制传染病、以及保护穷人。而在许多贫困国家,政府甚至不提供这些公共产品。以中国为例,政府在公共产品与服务领域的责任也随能力的变化而发生着变化,当一些财政困难的地方政府拼命将学前教育和高中教育产业化和民营化时,一些发达地区已经开始推行12年甚至15年义务教育了。下图是布兰科统计的美国政府与企业共同提供公共产品与服务产品与服务的情况,说明了在一些重要的公共产品与服务部门政府所有权的范围,以及政府财政资助的规模。从图中可以看到,有62%的医院得到了政府财力的支持,而国有公营的仅占医院总数的17%。在基础教育领域中,国有公营的比例占全部基础教育的89%,而却有92%的基础教育学校都得到政府的财政支持。可见,在发达国家,由于财力相对雄厚,政府在公共产品与服务部门的影响要广泛得多。

投资方式的分类与组合

同一公共产品与服务领域可以单独采用某一种投资与经营形式,也可以混合运用多种形式。同一公共产品与服务领域往往由彼此独立而又相互联系的一系列活动所组成,不同活动又可以通过不同方式来提供。萨瓦斯在他的《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中提出了公共服务的10种具体形式,针对的主要是城市公共与基础设施与服务领域。我们从中选择主要的7种方式,探讨不同投资形式对不同公共产品与服务领域的适用性。这7种方式分别是:政府服务——由政府投资与经营;承包与采购——政府是出资者,付费给民营化的生产者;特许经营——政府将垄断性的特权交给某一私营企业;补助——政府通过资金、免税、贷款担保等形式对生产者进行补贴;凭单——围绕特定产品而对特定消费者群体实施的补贴;自由市场——投资者与生产者都是私人;志愿服务——志愿团体提供公共服务。

从表3可以看到,同一公共产品与服务领域适用多种投资与经营形式,它可以接受从政府服务、政府采购到自由市场和志愿服务的所有形式。不同产品与服务的特性、同一产品与服务不同环节的特性的不同,以及不同投资与经营形式自身特性不同,决定了相关公共产品与服务领域投资与经营方式的合理与恰当选择。以教育与科技两者的比较为例,教育可以选择几乎所有的投资与经营制度安排,而科技则不适宜采用凭单制,这是因为教育凭单适用于对特定消费群体的补助,带有收入再分配的性质,并能通过消费者的选择性提高投资与运营效率;而科研活动的消费者通常是国家、机构或企业,不符合这一方式的基本要求。以文化事业为例,其投融资方式也较为广泛,可以在对文化团体给予政府财政补贴的同时,建立政府采购制度,对有特殊要求和重点支持的文化活动、文化设施建设实行招投标,并鼓励社会各界投资参与。