拉动消费需求须进行土地产权制度分类改革

发表时间:2008-05-14 15:58    来源:转载文章

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公众不能分享级差地租提高的土地产权溢价收益,影响了公众财产性收入的增长,也抑制了消费需求的拉动。因此,必须下决心推动中国土地产权制度的分类改革

文/文宗瑜

无论是改革开放以来的30年,还是中国人均GNP从3000美元向6000美元迈进的今后10年,财产性收入的重要性都日渐凸显。无论是对于政府还是对于公众,财产性收入的比重都在逐渐增加。从发达国家和其他发展中国家的经验看,财产性收入主要分为两类,一类是用于证券性投资的收益,另一类是因土地级差地租升值所带来的土地产权溢价收益。财产性收入是向政府倾斜,还是向公众倾斜,直接影响着一个国家或地区的消费能力及消费需求所拉动的空间或弹性。

中国改革开放以来的后20年尤其是后10年,在推动经济增长的贸易出口、固定资产投资、国内消费这3驾马车中,政府一直努力要让国内消费这驾马车跑得更快,但结果却不尽人意。消费这驾马车为什么跑不起来,消费需求为什么拉动不起来,根本原因是中国公众中绝大多数家庭财产性收入的基础没有奠定,公众没有消费的底气。因此,要拉动消费需求,不仅仅是要增加公众的劳动(工资)收入,而且还要努力增加公众的财产收入。证券性投资和土地产权是影响财产性收入的两类要素,相比较而言,土地产权和每一个家庭相关联,影响面更大,应从土地产权制度分类改革入手,努力增加公众的财产性收入。

土地国有及农村土地的集体所有,是我国最基本的土地制度。从土地所有权和使用权划分的角度看,改革开放以来的土地制度改革仅仅是触及到土地使用权,公众对土地的投资主要是与房屋相关联的投资,投资者对房屋所依存的土地仅仅是获得一定年限的土地使用权。从经济学原理以及级差地租理论看,只获得一定年限土地使用权的人,无法也无权分享级差地租提高的收益。改革开放30年以来,级差地租高速增长,东部尤其东南沿海城市及靠近城市的乡村,级差地租实现了几百倍甚至上千倍的增长,级差地租增长所带来的土地产权溢价收益的绝大部分被政府占有,一部分以“寻租”方式被房地产商所攫取。公众不能分享级差地租提高的土地产权溢价收益,影响了公众财产性收入的增长,也抑制了消费需求的拉动。因此,必须下决心推动中国土地产权制度的分类改革。土地产权制度分类改革要着眼于城市土地、农村土地现状的不同,实行不同的分类改革。

第一,农村土地产权制度的分类改革。改革开放以来,农村土地制度的改革,一直围绕着家庭联产承包责任制而进行。家庭联产承包责任制的实质就是农民取得了一定条件下农业耕地使用权:种植什么,如何种植,农民家庭自己说了算。但是农村宅基地、农村公地、农地产权转让(农村农业用地转变为城市用地的土地征用)等涉及根本利益的产权制度却没有改革,从而导致了农民利益受损,群访甚至暴力事件频发。农村土地产权制度改革可分为四类,依次为:(Ⅰ)农业耕地;(Ⅱ)农村公地(墓地、道路、乡村文化与公共设施建设类的用地等);(Ⅲ)农村征用地(农地转为城市用地);(Ⅳ)农村宅基地。对于这4类土地改革的措施分别为:(Ⅰ)类实行严格保护,仍然维持集体所有的产权制度;(Ⅱ)类是应该进一步落实并细化产权;(Ⅲ)类实行土地征用后的部分所有权农民分享;(Ⅳ)类实行把所有权赋予农民。在农村土地分类改革中,主张把农村宅基地的所有权赋予农民,农村宅基地及住房可以进入土地房屋产权交易市场进行交易。

第二,城市土地产权制度的分类改革。城市土地的国家所有制度,具体表现为归各级政府所有。各级政府拥有所有城市土地的所有权,不仅导致了房价过快的上涨,而且影响城市居民财产性收入的增长。城市土地产权制度的分类改革,应考虑探索并率先把城市居民商品房(经济适用房、两限房、公有机构福利房除外)宅基地的土地使用权有条件地转变为土地所有权,条件为城市商品房连续住满15年或25年,可以按法定程序把宅基地使用权转为所有权。这样的转变不会动摇土地国有的制度基础。城市居民商品房土地使用权转变为土地所有权的改革,可以实行城市宅基地所有权有条件赋予与房产税(物业税)征用的同步推进。

无论是农村产权制度的分类改革,还是城市土地产权制度的改革,最难的是宅基地的所有权,通过改革把宅基地所有权赋予公众不仅会影响并推动社会经济体制的改革,重要的是可以大大增加公众的财产性收入,奠定消费需求拉动的财产性基础。过去10年(1998-2008)美国家庭的储蓄存款增加了约1.5万亿美元,但同期美国家庭的财产性收入增加了约35万亿美元(其中60%为土地产权溢价收益)。中国学者一讲消费需求拉动,就大谈美国并以美国为例,需要提醒学者及中国政府官员的是,美国强大的消费增长是以美国绝大多数家庭的财产性收入增长为基础的。中国今后5年或10年要拉动消费需求,如果不设法奠定公众财产性收入基础,无论如何调整或增加劳动(工资)收入都无法从根本上把消费需求拉动起来。

(作者:财政部财科所研究员、博士生导师)