进一步对外开放需四大保障

发表时间:2008-05-14 15:52    来源:转载文章

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文/叶辅靖

对外开放使我国各个方面都发生了翻天覆地的变化,成效和功绩不容否定,我们应该毫不动摇地坚持对外开放。但新的历史阶段具有不同于以往的新特点,为了更好地对外开放,今后需要做到“两个更好地结合”:即要把对外开放的基本国策与开放的战略性方式更好地结合起来,要把过去的开放经验与新时期的新特点更好地结合起来。为此,要进一步把对外开放建立在法制化的规则之上,对外开放要逐步以国内法为基础,坚持对等开放,以我为主,壮大我国大型企业特别是金融机构的实力,推进人民币的区域化、国际化和储备货币化。

对外开放既是方向旗帜,又是具体的举措和状态。作为方向,其正确性毋庸质疑,但作为举措,则有不断审视的必要。因此,不能因为某些开放方式存在问题,就怀疑开放的大方向,也不能因为方向完全正确,就认为某些具体的开放举措天然地恰当。

尤其在目前的历史阶段,我们应该进一步高度重视对外开放的方式问题。这里就此谈一些粗浅的看法。

更好地做好“两个结合”

第一个结合是,要把对外开放的基本国策与对外开放的方式特别是战略性方式更好地结合起来。对外开放30年来,我国经济社会、国民素质等各个方面都发生了翻天覆地的变化,对外开放完全符合人民的利益,成效和功绩不容否定,停顿和倒退没有出路,我们应该毫不动摇地坚持对外开放。但好的国策必须靠有效的方式来保障,特别是在对外开放进入新的攻坚阶段后,对外开放的方式问题空前重要。今后要进一步扩大开放的领域许多都是国家的命脉和要害,这些领域开放的可逆性小,错了再试的机会也少,很可能一着不慎全盘皆输。所以,今后要更加重视开放的方式问题,要把开放的方式问题放在战略性的高度来考虑。

除了一般的开放方式要进一步加强多方位的调查研究、进行方案比选外,更重要的是确立战略性的开放方式特别是关键领域的战略性开放方式。战略性开放方式就是既能让我国从开放中最大限度受益、又始终让国际资本难以利用我国的开放兴风作浪的方式,就是国际资本“命门”在我国的开放方式。美欧的开放是有战略性开放方式的。以金融开放为例,美国的主要战略方式就是要求美国公民在外资金融机构的决策层中占多数;德国的战略方式在于各种公共金融机构占据半壁江山加少数金融巨无霸,而这半壁江山受公法管辖,外资不能染指。我国现在属于审慎监管要求的一些资产、资本金门槛和股比限制是非常必要的,但都难以发挥战略性机制和战略性方式的作用,因为这些门槛很容易满足也很容易被突破,关键时期难以发挥“牛鼻子”或纲举目张的作用。国外的经验证明,开放中对人的限定比对物的限定更具有战略性。结合我国的实际,今后我国战略性开放方式确立也应遵循对人的限定高于对物的限定的总思路。也就是除了股权比例、资产规模、资本金状况等的限制外,也应要求战略性领域的每个外资企业的最高管理层必须有一定比例的中国公民。美国的经验证明,本国公民比例要求比资产规模、股权比例要求更有效。

第二个结合是,要把过去的开放经验与新时期对外开放的新特点更好地结合起来。经过30年的对外开放,我国积累了丰富的开放经验,也形成了一套比较行之有效的管理开放型社会的办法。这是今后进一步扩大开放的宝贵财富,加上与过去不可同日而语的综合实力,今后的开放我们更自信,更有底气,我们不怕开放,甚至不怕在不利条件下的开放。

但是,在对外开放上也不能犯经验主义错误,完全靠经验有时候也很危险。现在有一种很流行的说法叫越开放越安全。这在战略方向上是正确的,不然的话,我们为什么要坚持对外开放?但这在战术上是错误的。它是我国过去开放历程的写照,但没有看到今天与过去的不同。除了前面提到的开放的领域更加敏感、可逆性减弱外,还有开放后,管理的对手也将不一样。过去制造业的开放,进来的主要是港台资本,发达国家进来的并不多,按美国的统计,我国开放30年了,美国在我国的投资头寸也只有170亿美元,但今后的开放,无论是资本账户的进一步开放,还是金融服务业的开放,竞争对手都可能主要是发达国家的资本,如果开放方式不恰当,它们有能力、有经验、有实力甚至有意愿搞乱我们。因此,我们不能简单地说,越开放越安全。

实际上,主要发达国家关键行业的开放度并不高,以金融为例,外资银行在日本的市场份额长期以来都没有超过2.5%,德国许多年只稳定在1.4%左右,美国在上世纪70年代中期以前,长期在7%左右,近几年达到了20%多,但仔细分析发现,外资银行对美国企业和居民个人的贷款份额也只有10%左右,其余资产主要是购买美国证券。这主要是因为美国贸易逆差不断扩大,需要利用在美的外资银行购买它的证券。中国入世短短几年,2006年外资银行在中国的市场份额已经达到2.1%。根据美国贸易代表署2007年中国贸易障碍报告的数据,2005年外资在中国国内保险市场的份额已经达到7%,主要大城市份额更高,北京20%,上海17%,深圳10%,广州9%。美国人说他们很受鼓舞。

四点建议

第一,要进一步把对外开放建立在法制化的规则之上,对外开放要逐步以国内法为基础

我国在对外开放中的做法与美国等发达国家不同,美国是依据国内法(许多是100多年前的法律甚至是殖民地时期的法律,例如,美国银行开放的法律基础之一是19世纪40年代初的国民银行法)对外承诺,我们是根据对外承诺修改国内法。加入世贸组织以来,我国政府已经清理了2000多项与贸易投资有关的法律法规,废除了其中700多项与世贸组织规则相违背的法律法规。这种做法是正确的、必要的,有利于通过开放不断完善我国的社会主义市场经济制度。但是,今后我国的对外开放也应该逐步向美国等发达国家学习,要把开放建立在法制化的规则之上,开放之前先定游戏规则,并将规则法制化。要把保护国家经济安全的战略性开放方式具体化为相关的法律条款,对外承诺不能与相关的国内法规冲突,不能突破国内法,与其冲突的承诺是无效承诺。同时,增加关键领域开放的国家安全审查程序。这样既可以形成对外开放的法制化规则,又可以以法律不能随便修改来化解发达国家的施压。

第二,应进一步在对外开放特别是对发达国家的对外开放中坚持对等原则

有两种对等原则,一种是相对对等主义,即你给在你那儿的我国企业、机构什么待遇,我就给你在我这儿的企业、机构什么待遇。例如,欧洲长期实行混业经营,美国大危机后至上世纪90年代前长期实行分业经营,由于美国不让欧洲的银行在美国经营证券和保险,欧洲也就不让美国在欧洲的银行经营证券和保险,尽管本国和其他国家的银行可以经营证券和保险。另一种是绝对的对等主义,也称增量对等原则,即你让我开几家银行,我就让你开几家,我答应你一个条件,你必须也答应我一个相当的条件。我国今后两种对等原则都应该使用。

第三,以我为主,壮大我国大型企业特别是金融机构的实力

千方百计增强我国大型企业特别是金融机构的总体实力和国际竞争力。鼓励民营资本参与金融机构的合并重组,通过竞争和政府支持培育起大型的银行、证券公司和保险公司以及综合性金融集团。这是维护国家经济安全的治本之策。

第四,推进人民币的区域化、国际化和储备货币化

这也是开放过程中避免经济金融危机的最好保障之一。当然,这不是一厢情愿的事情。它与资本项目的开放也是互为条件的,但它最根本的基础是国家的综合实力,最根本的条件是国际社会对人民币持久的信心。

为了提高人民币国际地位,要扩大人民币贸易结算范围,尝试人民币境外融资。扩大国外机构在境内发行人民币债券的机构范围,允许人民币出境使用,必要时,可允许发行人民币商业票据。尝试允许境外企业在境内直接上市,使人民币融资逐步国际化。为了提高人民币国际地位,要扩大人民币贸易结算范围,尝试人民币境外融资。扩大国外机构在境内发行人民币债券的机构范围,允许人民币出境使用,必要时,可允许发行人民币商业票据。尝试允许境外企业在境内直接上市,使人民币融资逐步国际化。

(作者单位:国家发改委对外经济研究所)