发展城市轨道交通要量力而行

发表时间:2007-11-28 13:36    来源:转载文章

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来源:中国投资

作为城市重要基础设施的轨道交通,以其与汽车运输相比具有节省能源、对环境污染小、运输量大、速度快、而且能缓解越来越拥挤的城市交通状况等优点,成为我国鼓励发展的城市交通工具。我国国民经济和社会发展的“十一五”《规划纲要》明确提出:“有条件的大城市和城市群地区要把轨道交通作为优先领域,超前规划,适时建设。”改变了过去限制轨道交通发展的政策,为我国“十一五”及以后时期的内地城市轨道交通的快速发展开了绿灯。
虽然我国内地在上世纪60年代就在北京建设了第一条地铁,但由于资金问题,直到”十五”后期我国城市现代化的轨道交通建设才进入高速发展期。到2007年6月底,我国内地大城市已建成并投入运营及试运营线路共有21条,里程共计628公里。轨道交通的优越性使各大城市都制定了快速发展轨道交通的规划,一些省和自治区还制定了发展城际轨道交通的规划。目前正在建设的轨道交通线路共计26条,总长度686公里,计划总投资近3000亿元。
建设现代化的轨道交通是耗资巨大的工程。目前国内轨道交通地下线每公里造价一般在4-5亿元之间,高架线在1.5-2.5亿元之间,城际铁路在0.5-1.5亿元之间。如果加上越来越高的搬迁补偿费用和不断上涨的各类物资价格,实际需要的建设费用会越来越高。按各地目前的规划和造价,有专家估计在未来15年,仅城市轨道交通的建设资金需求就超过6000亿元,平均每年达400亿元以上。
轨道交通项目属于准公益性基础设施,按国家投资体制改革的精神,其建设应以政府为主,吸引社会其他投资者共同投资建设。但由于轨道交通属于公共交通,价格由政府按民众的支付能力进行控制,不能按实际发生的成本费用加利润的方式定价,导致我国内地城市轨道交通的盈利性都比较差,其他投资主体往往不愿意介入。因此,轨道交通的建设基本是政府投资。而对于城市内部的轨道交通建设,中央政府一般不出资,只能由所在城市的地方政府筹资建设。目前在一些财政比较吃紧的城市,建设费用高昂的轨道交通,主要靠收费和出卖土地等计划外收入的办法筹资。
按国家政策,为减轻老百姓的负担,各种收费要逐渐减少甚至取消;我国的土地数量有限,而且国家对土地的控制越来越严,可拍卖的土地也越来越少;这些都将使地方政府的计划外收入逐年减少。在财政增长较慢的城市,轨道建设将越来越多地依赖借债。由于轨道交通项目还本付息数量大,使一些城市的轨道交通运营一直处于亏损境地。政府财政不但要对轨道交通经营企业的亏损予以补贴,而且还需要帮助其还一部分债务,对地方政府财政的压力很大,并影响到政府其它公益职能的实现。
因此,轨道交通虽好,但并不是每个城市都能承担得起的,对于财政并不富裕的城市,在决定建设轨道交通项目时,一定要量力而行,慎重决策。

2007年10月7日,北京地铁全网实行2元的单一票价,大大降低了市民的出行成本,引来各方一片叫好之声。然而,对于近几年来积极希望投资公用事业的各路社会投资者来说,这似乎不是一个好消息。一个非常直观的疑问是,低票价下,地铁项目还值得非政府资本投资么?既然政府不把地铁的票价收入作为赢利点,那就还是由政府去投资、运营好了,还引进社会投资者干什么?这种观点其实陷入了一个很大的误区。
首先,低票价不等于地铁运营收入的降低。因为地铁售票收入的高低实际上取决于“票价”和“客流量”两大因素,而不仅仅是票价。低票价下,客流量会大大增加,因此地铁运营收入也极有可能不降反升。
事实上,对于地铁项目的投融资方式来说,票价只是一个技术问题。最关键的是政府建设、政府经营这种传统公用事业运行方式还能不能维持下去?
专家指出,原有的政府投资、政府经营是浪费最大的体制,不仅建设和运营成本控制不住,企业经营不善还要补贴,导致公用事业往往变成政府的包袱,如此才催生了PPP、BOT等引入社会资本建设运营的模式。这是地铁项目建设和运营模式选择的一个大的前提。不能因为实行低票价、注重公益性而有所动摇。只是由于票价收入可能受到影响,政府可能需要加大对社会投资者的补贴力度。具体到在建的北京地铁4号线项目上,政府需要和外部投资者就补贴问题重新谈判,而非将以前要采取的PPP模式完全推翻。详见本期《低票价下,地铁还值不值得投资》(P68)。
此外,专家指出,通过建轨道交通改善环境,促进城市发展,可使政府获得很高的土地升值收入。这是轨道交通表面上是亏钱的买卖、而全国十几个城市都要兴建地铁的原因。但是,“只有在城市发展到一定水平,通过发展地铁能够带来的回报远远超过修地铁时的高投入时,政府部门建地铁才是合算的”。否则,超前地铁建设将会给地方政府带来长期难以消化的负担,进而影响到政府其它公共支出责任的履行。所以,“发展城市轨道交通要量力而行”。