政府主导美国房贷证券化

2006-10-16 11:00更新来源：转载文章

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文/傅巧灵

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美国是住房抵押贷款证券化的发源地，也是发展规模最大的市场之一。美国政府在其中起到了不可估量的作用。目前，房贷证券化的发展在我国已拉开帷幕，我国政府可借鉴美国经验，从制度方面与市场环境方面为证券化的发展创造条件。

住房抵押贷款证券化（mortgage backed securitization，MBS）于1970年代发源于美国，是近几十年来发展最为迅速、影响最为深远的金融创新之一。通过证券化可以将缺乏流动性但能够产生可预见现金流、原先不易被投资者接受的抵押贷款，转换为可以在市场上流通的金融工具。

至今美国超过半数的住房抵押贷款实现了证券化，就总体规模而言，证券化资产也超过联邦政府债券，成为其国内第一大市场，2003年底美国MBS和ABS（即信贷资产证券化）余额分别为5.3万亿和1.7万亿美元，两项总和占美国债务市场总额22万亿美元的32%。

目前，我国住房贷款增长迅速，截至 2004 年底，住房抵押贷款余额已达 18100亿元，占金融机构贷款总余额10%以上。随着我国经济继续增长，房贷需求会进一步增长。通过证券化来解决银行长期资金的瓶颈问题、流动性风险问题已势在必行。

回顾住房抵押贷款证券化的发展历史，虽然各国推行住房抵押贷款证券化的做法各异，但就发展模式与发展情况考察比较来看，在发展状况较好、较为成功的模式中，政府都起到了重大作用。下面就以美国的住房抵押贷款证券化发展为例，来说明我国政府在住房抵押贷款证券化发展过程中应起的作用。

大力推动

美国住房抵押贷款证券化的辉煌是在政府大力推动下产生的。政府作用主要体现在机构组建、制度建立、信用支持三个方面，三方面相辅相成，共同促进了住房抵押贷款证券化业务的发展、市场的形成与完善。

相关机构包括：

■成立联邦住房管理委员会（FHA），提供保险支持。为改善国民住房状况，美国国会于1934年建立了FHA，为符合条件的私人金融机构提供保险。FHA提供的保险减少了私人贷款者的风险，促进了保险公司、退休基金和储蓄银行等私人机构提供更多的住房抵押贷款。

■成立联邦全国抵押协会（FNMA，又译“房利美”），进一步促进住房抵押贷款二级市场的发展。FNMA于1938年创立，其主要职能是购买由FHA保险的住房贷款，为FHA保险贷款提供充足的资金来源，促进由FHA等联邦机构保险或担保的抵押贷款形成有效的二级市场。

■重组FNMA，分解职能，建立政府全国抵押协会（GNMA，又译“吉利美”），提高效率。1968年国会将FNMA一分为二：FNMA成为一个私有的股份公司，脱离政府机构职能；同时建立一个新公司——GNMA，由它继承原来FNMA的政府机构职能。重组后，FNMA的职责主要集中于二级市场，并担负起为转递证券按期支付本息的职责。GNMA是联邦政府独资公司，不直接参与住房抵押贷款二级市场的交易和竞争，而成为一个专门的担保机构。由于GNMA的担保得到了美国政府信用的支持，其担保的抵押证券（MBS）具有最高的信用等级，在住房抵押二级市场上的流动性也最高。

■成立联邦住房贷款抵押公司（FHLMC，又译“房贷美”），专门从事住房抵押贷款的证券化。FHLMC 于1970年成立，该公司同GNMA一样，大量收购住房抵押贷款，并以此为支撑发行证券，证券由FHLMC提供担保。

上述政府发起机构所形成的住房抵押贷款证券化体系，为银行提供了一个分散风险的机制，使银行的利率风险、流动性风险和提前偿付风险得到了有效的转移和控制，促进了住房抵押贷款一级、二级市场的有效发展。

制度支持

1．政府促进抵押贷款标准化制度的建立

美国政府通过FHA、GNMA等政府发起机构，为住房抵押贷款建立了统一的贷款制度、形成标准化合约。如FHA在提供保险的过程中，就对住房抵押贷款的品种、金额、借款人月收入、月还款额占借款人家庭收入的最高比例等做出严格规定，使被证券化的住房抵押贷款具备了低风险性、统一性、分散性的特征。

除此以外，GNMA还对MBS发行者的资格有严格的要求：首先，发行者必须是FHA批准的抵押贷款机构；其次，发行者在MBS发行和服务方面必须具有相应的经验、管理能力和必要的设施；最后，发行者必须达到最低的资产标准。

上述标准化特征的形成，仅依靠市场的自发调节能力是很难在短时间达到要求的，但如果由政府出面制定并执行标准，效率就得到了大幅提高。住房抵押贷款的标准化在很大程度上降低了住房抵押贷款的信用风险，从而为住房抵押贷款证券化创造了必不可少的条件，并且为住房抵押贷款的一级市场发展与二级市场的形成奠定了基础。

2．政府提供税收、法律和交易等方面的政策支持

美国政府为促进“证券化”的发展，为政府发起机构提供特别的优惠政策，主要包括以下方面：

政府发起机构所发行的证券可以减免美国证券交易委员会的登记审批；联邦储备银行的记账系统、存款信托公司和欧洲清算系统为它们提供结算服务；政府发起机构所发行的标准抵押贷款证券被视为无风险投资工具，各类金融机构可以不受限制地购买或持有，并可以以此为担保，获得联邦储备银行和联邦住房贷款银行的借贷资金；它们可以按照美国储蓄机构监督署的规定，5年期以内的抵押贷款证券视为储贷机构的流动资产；它们的收益可以减免州或地方税；在必要的情况下，它们可以得到财政25亿美元的支持（从未实际使用过）。

上述措施为抵押贷款证券化的发展扫清了经济与法律方面的障碍，为之奠定了健康发展的基础。

以间接信用作支持

1．政府参与使MBS信用和流动性增强

从美国住房抵押贷款证券化的流程来看，信用和流动性的增强是证券化成功的关键步骤，通常是由政府性抵押担保机构来完成的。依靠美国政府的信用支持，政府发起机构在住房抵押贷款二级市场上获得了极高的信用等级。但值得注意的是，政府的信用支持并非完全的、直接的信用支持，而是通过自身的“示范”作用，来引导私人资本充分进入住房抵押贷款的一级市场、二级市场，由此来获取稳定的发展。

2．政府参与促进了投资群体的形成

作为一项金融产品，稳定、理性的投资需求群体是至关重要的。资产证券化作为一项金融创新，在其产生之初必定不为人所了解，投资者对其心存疑虑。而在美国政府的信用支持下，由政府发起机构发行的抵押贷款支撑证券因安全性极高、仅次于政府债券，受到了世界范围投资者的青睐，从而使得越来越多的投资者逐步了解这类产品，投资群体的形成与壮大为抵押贷款证券化市场的形成与发展奠定了基础。

3．在政府参与过程中，形成配套的金融中介机构体系

资产证券化市场是一个特殊而复杂的市场，其中有大量中介机构参与，市场关系错综复杂。而在政府参与住房抵押贷款证券化的过程中，各中介机构如投资银行、资信评级机构、担保机构、会计师事务所及投资者都积累了丰富的经验，从而为更广泛的主体参与证券化实践铺平了道路，完善了证券化所需要的市场环境。

从以上分析可以看出，美国政府在住房抵押贷款证券化这一创新过程中起到了主导作用，为其建立了配套的规则与市场秩序。

名词解释：

住房抵押贷款证券化：其具体内容是指商业银行等金融机构将其所持有的住房抵押贷款债权出售给特设的证券化机构（special purpose vehicle，SPV），然后，由该机构以其收购的住房抵押贷款为基础，经过信用增级、信用评级等各项措施之后，在证券化市场上发行住房抵押贷款证券的行为。

中国如何借鉴

我国是正处于经济、金融改革的关键时期，面临加入WTO的开放经济环境，住房抵押贷款证券化这一新型融资方式对提高我国金融业的效率与竞争力意义重大。相对于美国来说，我国在制度、环境方面与“证券化”的要求相去更远，在这样特殊情况之下更有必要得到政府的积极支持。因为政府主导运作有利于降低抵押贷款证券化运作成本，促成住房抵押贷款证券化业务的发生，能够促进形成统一的抵押贷款证券化市场，政府的支持更可以培养和增强市场的信心。

政府支持重点

政府支持的重心主要是建立抵押贷款证券化所需要的制度与市场环境，这包括：

■完善相关的法律、政策体系，最主要的是制定住房抵押贷款证券的相关法规和出台有关住房抵押贷款证券化的会计措施和税收优惠。

金融创新的发展最终会落实到法律、制度的完善。综观世界各国，资产证券化都有专门的立法，如韩国1998年7月通过了《资产证券化法案》，中国台湾地区也出台了《金融资产证券化条例》，日本则将其《特定目的公司法》修改为《资产流动化法》。

相比而言，我国资产证券化方面的法律刚刚起步：2005年4月，人民银行和银监会联合发布了《信贷资产证券化试点管理办法》，确定了在我国开展信贷资产证券化试点的基本法律框架。随之，在11月又发布了配套的《金融机构信贷资产证券化试点监督管理办法》以配合抵押贷款证券化试点的实施。

虽然上述法规的出台突破了我国资产证券化无法可依的局面，但新出台的法律规章规定仍然过于原则和笼统，缺乏具体细节规定，如证券化中信托财产登记问题、债权让于的通知和抵押权转让的登记问题还没有解决，而有的法律法规还存在冲突，尤其是中介机构的权利责任关系尚无法律上的明确。这些方面都需要及时、妥善的解决。

■为抵押贷款证券化营造市场环境，不仅要促进抵押贷款一级市场发展，实现贷款的规范化、标准化，还要培养规范、专业的市场中介机构和机构投资者。

■选择试点、以点带面、分阶段逐步推进。

■条件成熟之后，政府出面设立抵押贷款证券化的专门机构。

■在操作过程中完善各项监管措施。

不能越位成“主管”

我们从美国的成功经验中可以看到，在政府支持的过程中，要把握重心、采取最有效率的方式解决问题，尤其要把握“政府”与“市场”的关系。

从前面的分析中可以发现两个问题：一方面，政府的支持是住房抵押贷款证券化发展的必要条件；另一方面，政府的支持或者说“主导”仅在于完善“市场”以及弥补市场的不足。政府的支持主要体现在为抵押贷款证券化的发展创造适宜的环境，并采取一定的措施来“启动”证券化。这并不意味着政府将在整个证券化过程中起到“主管”作用，相反，在证券化业务启动并正常运行之后，政府应逐步淡化自己的影响、回到背后，最终使证券化业务适应市场需求、贯彻市场机制、体现市场行为。如美国的证券化机构成立之初虽都具有政府背景，但到目前为止，除了GNMA承担较多政府职能外，FNMA等已经私有化了，而承担政府职能的除了享有很少税收优惠外，和其他市场组织没什么不同，必须自负盈亏。

因此，我国在具体实施抵押贷款证券化的过程中，要遵循“政府支持启动、依靠市场完善”的原则。虽然国家提供信用支持，但仅限于向发放贷款的金融机构提供担保或保险，减少信用增级成本和二级市场担保的风险，而在证券化的运行过程中必须严格遵循市场规则、自主经营。随着抵押贷款一、二级市场的发展，以及配套设施日渐完善，再逐步放开市场、放松准入，减少政府干预，引入竞争机制。

总之，政府支持是应市场需求而生，最终要落实到市场，政府与市场双管齐下、各司其职，才能使住房抵押贷款证券化健康发展，也才能最终符合我国经济改革、金融改革的最终目的。

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