凭什么要监管银行业?

2006-10-16 10:48更新来源：转载文章

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文/彼得?J?威林森

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编译/席涛韩松

【编者按】

美国企业研究会研究员、美财政部前顾问彼得?J?威林森（Peter J. Wallison）在去年由美国企业研究会8月发布的“2005～2006年金融服务展望”报告中，公开质疑美国对银行业的监管。他的研究结果令人震惊：

“银行监管存在的唯一理由只是我们想要监管，而不是我们不得不监管。”因为在他看来，“人们在为银行监管辩护时所援引的各种风险，都可以由民营部门业已存在的激励机制、或者能够通过民营部门创造的激励机制所化解。此外，民营系统还可以大幅削减当前政府管制所造成的成本与风险。”

在中央金融工作会议召开前夕，在中国认真部署金融监管下一步之际，本刊将此文作为一家之言奉献给中国读者。虽然中美的金融监管体制有巨大差异，作者的结论也未必让中国读者认同，但作者的反思视角值得我们关注。

我们对银行监管深信不疑，以至于很少会静下心来问一问：我们到底为什么要监管银行？然而当我们深入考察这一问题时，却难以为监管银行业找出合理的政策理由。

大多数传统的解释有：理由是基于银行内生的不稳定性、存款保险、联储作为最后贷款人的角色，或者是联储在巨额资金支付系统中有着重要作用。然而，调查结果证明，这些解释要么是毫无根据，要么是建立在政府旨在促进经济增长却无需承担的风险之上。

毋庸置疑，监管需要巨大成本。最近几十年，我们经历了银行业和储贷业大规模倒闭，给纳税人和经济造成了巨大损失。这一现象发生在受到严格监管的行业，而从未发生在缺乏监管的行业，这一事实应该可以告诉我们点什么。让我们掂量一下，监管是否真的弊大于利。

虽然监管有效性或必要性显然已成为政治共识，但有思想的金融系统研究者应当仔细斟酌，这种共识能否在缺乏强有力政策依据的条件下留存下来。

在现代金融史上，整个银行业只出现过两次大规模崩溃，囊括了1980年代和1990年代初的银行业和储贷业。换句话说，当经济状况不理想时，受监管最严格的两个行业反倒成为极不稳定的行业。

发生这种情况的原因并不神秘，而且问题也不在于监管者无能，而是因为市场约束力的缺失或下降，即由于监管的存在，当投资者将资金投放给企业时，失去了应有的谨慎和警惕。在存款机构受到监管的情况下，监管政策会给投资者一种常识性感觉：是政府监管在负责企业的安全、健康与完善，因此人们通常担心的投资风险被大大降低，连监测风险的基本需求也随之减少。对于普通的存款者来说，市场约束已经基本上被存款保险所淘汰，而那些未投保的存款人和股东，则被监管者的行为所麻痹，相信即使机构经营失败，他们也能得到某种方式的保护——很多情况下，确实如此。这种情形，即麻痹投资者，我们称之为“道德风险”。

银行业和储贷业以往倒闭的原因就是缺乏市场约束。由此产生的损失，也落到了纳税人和整体国民经济头上：纳税人被迫付出超过1500亿美元，以税务形式来救助投保的存款者，助其摆脱困境。而从经济角度看，银行业和储贷行业的崩溃，又压抑了房地产市场，使得经济连续几年陷入衰退之中。它还导致了严重的政治后果：选民对疲软的经济和赋税的增加极为不满，导致总统落选。而实际上，税负之所以必须增加，在一定程度上恰恰是为了救助投保的存款人。

鉴于有这样一段历史记载，也许有人认为，最应该做的是重新审视对存款机构实施监管的整体理念。但事实并非如此。政界人士偏好的做法是将赌注加倍，再押到政府身上。真是这样。

1991年的美国《联邦存款保险公司改进法》（Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act of 1991，FDICIA）增加了新的重要制度，包括对违反银行业和储贷业监管者的监管或命令的行为将课以严厉处罚。然而极具讽刺意味的是，《联邦存款保险公司改进法案》中最成功之处，是束缚监管者自身行为的一些条款。这些条款规定，如果存款机构的资本出现不足时，监管人要采取“即时纠正措施”；而且随着机构资本的萎缩，措施就变得愈加严厉。抛开测定资本金的难题，这一策略本身很成功，因为监管者难以在关闭经营失败的机构时因循塞责，而因循塞责本来是人的一种本能倾向：对那些令人不快的责任，如果不非得今天完成，能推就推了。

银行业生来就不稳定吗？

虽然监管导致了一些惨重后果，但仍存在若干“情势附加”的依据，可能会证明监管的正当性。本文中，我们将回顾这些依据，并评估它们是否仍有效力。

然而在回答这一问题之前，我们有必要先考虑以下这一观点：存款机构，如银行和储贷机构，与生俱来就比其它行业缺少稳定性。这一观点的支持者声称，这些存款机构得到的存款，可以被储户随时提取。因而，公众一旦产生恐慌情绪，就会导致挤兑，有可能将这些机构搞垮，哪怕这些机构本来具备良好的偿付能力。

我在美国企业协会的同事Charles W. Calomisris的研究成果表明，历史上银行业具有不稳定性的首要原因是银行业曾经实行“单元制”，即法规限制银行设立分支机构，并因此限制了银行在地理位置上的网络化和产品上的多元化。这些法规使金融机构变得脆弱，太容易遭受地方经济状况的影响。然而那些在地理网络化上受到较少限制的银行，通常比局限在小地理区域或因为是单元制银行而无权设立分行的银行破产得要少。实际上，在一些允许设立分行的州，设有分支机构银行的破产率可以忽略不计——低于0.02%。这表明，如果能够按照自己的意志自由经营，多元化银行同其他企业一样，也具备内生的稳定性，可以存活下来。此外，有迹象表明，存款者一般能辨别哪些是有偿付能力的机构，哪些是即将破产的，只有到各种事前指标让他们感觉到风险骤然加大时，才会发生挤兑。

在加拿大银行系统中，银行数量始终比较少，但银行的多元化程度比较高。这种状况证实，多元化和银行稳健之间的确存在相关性。尽管加拿大经济和美国经济有着密切联系，二者受制于相同的经济和气候状况，但是加拿大银行业从未遭受过近两个世纪在美国银行业重复发生的各种失败和恐慌。这一现象表明，造成美国银行业不稳定甚至衰退的首要原因，是来自于监管，即监管给银行业带来种种弱点。富有讽刺性的是，正是这些因监管而生的弱点，反过来又作为银行业的不稳定因素，构成了人们感到需要更多监管的首要原因。

所有行业都会遭受损失和破产，损失和破产是淘汰不良管理和生产的健康过程，但是，只有在受监管的存款机构中出现过大量的同时破产现象。鉴于限制或不许银行开设分支机构和从事多元化经营的政策在美国存在了200多年，直到20世纪末才结束，因此我们无从知道，完全多元化的银行是否就比其他企业的失败率更高。但我们有理由推论：银行业在过去时不时地出现不稳定状况，恰恰是监管的结果，而不能成为需要监管的合理依据。

为何还要监管银行业？

它已经稳定且多元化

如果你问当今大多数具备良好金融知识的人士：我们为什么要监管银行业？你将得到三种答案：

■联邦存款保险对于保护小储户的存款是必需的，但也在造成道德风险，给政府和纳税人带来风险，因而我们需要监管来降低或化解风险。

■联邦储备系统是银行系统的最后贷款人，监管可以保护联储和联邦存款保险公司，使他们在贷款银行破产后免受损失。

■目前联储是通过联邦储备银行来运作支付系统，银行则使用这一系统相互转移资金。在交易最终结算之前，是联储代表可能破产的银行，承担了转移一天内优良资金的风险，而监管可以规避这一风险。

当逐个考察以上这些解释时，没有一种解释可以成为政府监管的合理理论依据。

道德风险？

尽管联邦存款保险公司所管理的在名义上是一个政府保险体系，但只要假设投保银行或储贷机构破产，就会发现，有关政府或纳税人负担着补贴存款者风险的说法是不准确的。

自从实施了1991年的《联邦存款保险公司改进法案》以来，其实是在用整个银行系统的资金担保着那些投保银行的存款。这是因为该法案对联邦存款保险公司有这样的授权，即只要银行的保险金额或储蓄协会的保险金额低于总投保存款的1.25%，就可以要求增加银行和储贷机构的存款保险金。而在此前的法律架构下，联邦存款保险公司和相应的储贷存款保险机构，每年向投保机构收取的保险金都是固定费率，当需要赔付时，只能从累积的自有资金中支付。如果总损失超过了累积的保费金额，美国政府——最终转嫁到纳税人头上——不得不弥补差额。这正是1990年代初所上演的一幕，当时储贷业的损失如此巨大，以至于超过了保险金的累计额。

然而，当国会授权联邦存款保险公司可在任何时间持续增加银行业和储贷业的保险金，以补充存款保险的担保资金时，存款保险体制便从根本上改变了。只要联邦存款保险公司需要资金还清一家破产银行或储贷机构的存款者债务，联邦存款保险公司便有权向所有的投保机构收税。这也意味着，存款保险机构是在用投保存款机构的资金作为自己的第一担保人。银行业的担保金额超过了8660亿美元，非银行储贷业的担保金额超过了1860亿美元。这笔资金，足以在将来可能出现的任何一系列不利的经济情况下，保护投保存款人。那么在任何现实意义上，美国政府和纳税人都不再为投保存款负责。

当然，有人会争辩说，在投保存款机构产生巨大损失的情况下，国会无论如何是要介入的。但那是不可能发生的。试想，如果银行和储贷机构超过10000亿美元的担保资金都不能弥补损失，甚至到了要纳税人额外掏钱的地步，那损失一定大得不可想象。

考虑到这些情况，显然，如果出于保护政府或纳税人免受破产银行或储贷机构的拖累，对被担保的存款机构进行监管是不必要的。尽管是联邦存款保险公司在管理着存款保险体系，而且大部分的存款人依然认为，他们的存款是由联邦政府保护的，但真正的利益相关方其实只是投保的存款机构本身。

这就引发了一系列不在本文讨论范围内的问题。例如，既然现在所有的存款机构要为少数破产机构存款人所遭受的损失负赔偿责任，难道银行业和储贷业不应在联邦存款保险公司的监管政策和如何管理投保资金的问题上有较多的发言权吗？如果政府的意图仅仅在于保证小储户有一个安全的地方来存款，是不是只要让小储户在银行或储贷机构破产时拥有超越其他债权人的优先受偿权就足够了？几乎所有的破产案例中，损失很少能达到资产的10%，剩下的很多资产，足以使小储户优先于大储户得到全额赔偿。

至于说到只要还是由政府管理存款保险体系，就算是由银行业和储贷业提供财务支助，道德风险在某种程度上依然存在，对此，难道不可能通过强制性的次级债结构来克服吗？如2000年3月的影子金融监管委员会就推荐过这样一种做法。

当前的架构是，政策由联邦存款保险公司制定，损失却由投保的存款机构承担。从长期来看，这种架构可能产生内源不稳定性。随着时间的推移，一些投保存款机构萌发了保护自己免受其他不良投保机构破产而给自己带来损失的动机，认为应当从联邦存款保险公司那里接管制定政策的职责，即使联邦存款保险公司仍可继续负责管理对小储户的偿付体系。

无论联邦存款保险机制最终如何演变，自《联邦存款保险公司改进法案》推出以来，联邦政府在通过监管保护自己免受存款保险系统可能带来的损失方面，就已经不再具备合理的政策基础了。

最后贷款人角色？

自1913年成立起，联邦储备系统就是作为成员银行的最后贷款人而建。之后，立法授权联储给所有投保存款机构贷款。在此权力范围内，联储向遇到流动性困难但仍具偿付能力的银行提供流动性支助。当然，鉴于很难确定一家经受流动性压力的银行当时是否具备偿付能力，为了减少风险，联储总是要求借款人提供良好的抵押。因此，联储的风险归根结底是不存在的。如果借款银行最终破产了，中央银行有抵押物来弥补它未付清的贷款。

1933年建立了联邦存款保险系统后，联储的政策就没有改变过，但是政策的结果却可能大不相同。如果一家银行接受了联储的流动性资助后最终破产了，该银行的存款人并不会遭受损失。如今，实际遭受损失者是作为承保人的联邦存款保险公司，这就使联邦流动性资助信贷具有某种“以邻为壑”的特征。

首先，联储提供的流动性资助，可使未投保的存款人从即将破产的银行取回他们的资金，这就增加了已破产银行对存款投保的比率，从而也就增加了联邦存款保险公司清理破产机构、偿付存款人资金的最终成本。此外，由于联储把良好资产作为抵押物来确保流动性贷款——即联储对借款人提供的短期抵押进行贴现，并以联储“贴现窗口”贷款而闻名——这使得联邦存款保险公司在清偿了存款人的损失后，自己的损失却得不到多少补偿，因为破产银行已将大部分优质资产先抵押给了联储。

事实上，《联邦存款保险公司改进法案》是以投保存款机构的资金替代了政府和纳税人，从而改变了存款保险体系的最终担保人身份，也就从实质上改变了政府在联储作为最终贷款人这一职能中的相关利益。如此一来，破产所涉及到的责任和风险，竟回归到由投保的私营机构自己来承担。由于已为贷款收取了抵押，联储完全避免了损失。如果联储作为贷款人延长了一家即将破产的银行的寿命，使未投保的存款人在银行倒闭之前取回存款，而且联储本身也拿到了良好资产作为抵押，从政府的角度看，给联邦存款保险公司能补偿多少已经无所谓了。

这些政策对不对，姑且不论，但它们不能给政府一个监管的理由，因为这些政策并不涉及政府资金。尽管联储作为最后贷款人其活动可能构成对银行业和储蓄协会保险资金的税负，但损失最终还是回落到参与两个存款保险体系的存款机构头上。这些机构可能不得不支付更高的存款保险金，但是对政府财力和纳税者都不会产生负面影响。

重申一下，由于政府与可能的结果之间并没有财务利益，因此也就不具有政府通过监管银行业和储贷业来保护自己的政策基础。再重申一下，在当前的情势下，应该由投保的存款机构来制定这一领域中的规则，因为他们才是最终承受损失的机构，而不应由联储或联邦存款保险公司来制定规则。

事实上，《联邦存款保险公司改进法案》的制定者似乎已看清了这一事实，他们要求，如果是救助一家大银行摆脱困境（理由是这家大银行“太大了，不应该破产”），那么救助的成本将首先由其它大银行负担，而不是由同样贡献保险资金的较小机构来负担。相关条款承认，在存款机构对政府救助持积极态度与成本可能落在自己头上这两者之间，有着逆相关关系。这条规定具有“良药苦口”的效果，即它压制了健全的大银行游说联储和其他监管者去救助一家破产大银行的倾向，也使未投保的存款者在选择大存款机构时，更关注该机构的财务状况和风险，形成市场约束力。

此外，《联邦存款保险公司改进法案》还恰到好处地要求，如果一家存款机构被认为太大而不能破产，那么要由财政部长(征求总统意见)、联储理事会和联邦存款保险公司董事会2/3的成员同意，才能通过救助决策。但这只是蛋糕上起装饰作用的糖霜层。官员们通常很担心自己监管的大银行破产而给整个系统带来影响，因此在批准救助时，他们远比那些不得不为救助付钱的银行更积极。不管怎样，一旦由私人机构承担损失，而不是由纳税人承担损失，政府监管的理论根据，如保护联储、联邦存款保险公司或纳税人的利益，就荡然无存了。

支付系统职责？

银行监管的最后一个理由是：美国的支付系统是由联储运营。在行使这一职能时，联储的确就参与支付体系的存款机构的财务状况承担了风险，尽管联储也在努力降低风险敞口。

联储运营着若干不同的支付系统，计有：

■ 支票清算，通过将支票实际物理上地交付给付款银行进行；

■ 全自动银行间电子支付清算体系；

■ 信用卡与借记卡支付；

■ 大额资金转帐系统，名为Fedwire（联邦电子资金划拨系统）。

前3个系统在每日结束时进行清算，联储不产生任何责任。如果系统中一家存款机构破产，在清算时无力向其他各方履行其义务，则所涉及交易即告解除。如果其他机构已付款给客户，但不能从破产机构那里得到偿付，只能自己承担损失。从实际效果看，此类损失尽管可能涉及金额巨大，但广泛地分摊在整个银行系统内，不大可能威胁到任何一家没有得到偿付的存款机构的财务状况。

此外，即便银行未得到清偿，其已经垫付的款项也不大可能大到无法弥补。银行的客户们对银行的自我保护措施都已司空见惯。例如，客户在存入一张支票后，总是要等上一段时间才能提取现金。在这段时间内，支票被出示给被提款银行，如果银行承兑，支票才算“清”了。如果支票签发人的银行破产，无力兑现支票，该支票金额将不会被存入行记入该客户账户的贷记，客户也就不能从账户中支取等额现金。该客户，连同其他可能成千上万在破产机构中拥有存款的客户一道，如果没有存款保险，可能要蒙受损失，但支票被存入的银行则不会，更遑论联储了。

然而，联储的大额Fedwire支付系统的情形则同上述有所不同。Fedwire系统是一个实时总额清算系统。在系统中，联储应付款行的要求，付款给收款行，付款时并不知道到本日结束进行清算时，付款行是否有能力偿还联储的垫款。如果联储垫款发生，付款行在联储的头寸为净借记，也就是说，联储代付款行垫付的金额大于代该行收到的金额，垫款即被称为“日间透支”（daylight overdraft）。无论如何，联储一旦付款，支付即被视为最终，对收款人没有追索权。如果付款行最终无力清偿，联储即蒙受损失。

系统之所以这样设计，其理由在于市场需要“支付最终性”（payment finality），收款行可以得到保障；一旦通过Fedwire收到付款，即可立即付款给客户，无需忧虑如果付款行破产，自己将无从收到款项弥补自己的垫款。显而易见，联储作为担保人介入大额支付，促进了交易结算的稳定、效率与速度。

让我们以住宅交易为例来看看“支付最终性”的重要意义。

在住宅交易中，买方银行指示联储向卖方或卖方银行付款，换取房契交给买方，房契作为所有权转让的凭证记录在案。如果买方银行在本日结束时破产，无力偿还其要求联储垫付的款项，联储即蒙受一宗可能无法弥补的损失。但买卖双方则全然不受影响，他们之间的交易已经了清。

值得肯定的是，联储的确采取措施控制Fedwire的风险，包括设定净借记上限，也就是任何一家银行在“日间透支”行为中可以欠联储的最高限额，以及征收透支费用。净借记上限适用于系统的所有参与者。当清算实时进行时，所有参与者的头寸必须维持在该上限之内，从而将联储对系统参与者破产的风险敞口控制在一定范围内。透支费用对透支行为也有一定逆向激励作用。

但这些措施都不足以彻底消除联储运营Fedwire系统时所面临的风险。为此，有人辩称，为了达成Fedwire营造的支付最终性利益，我们可能需要对银行和其他存款机构进行监管，以化解联储运营Fedwire时所承担的风险，因为联储的风险就是政府的风险，而且最终会落到纳税人头上。

可是我们不禁要问：如果没有联储的介入，或者即便联储依旧负责运营支付系统，但不要求联储承担任何实质性风险，我们是否也能达成同等的支付最终性？如果答案是肯定的，那么联储和美国政府就是在自愿承担风险，而且所承担的风险对支付系统的安全、有效率运行，全无必要。实际上，诸多民营系统和至少一个政府系统已经开发了若干机制，既可以达成支付最终性，又无需政府介入，且无需系统中扮演类似联储角色的中介机构承担损失风险。

这些系统中最简单的一类就是票据交换所（clearinghouse）。票据交换所为其会员承担中介-交易对手职能。行使这一职能时，票据交换所从交易一方买入，再向另一方卖出，而卖方则永远无需顾虑买方的资信状况。票据交换所要求买方提供抵押，抵押价值要足以补偿交换所的净敞口，从而保护自己免于信用风险。交易所中，所有参与者在不同的交易中同时扮演买方和卖方的角色。作为买方时，参与者承诺支付给交换所一定金额；作为卖方时，则要从交换所收到一定金额，这二者之间的差额就是票据交换所的净敞口。

还有一类实体同票据交换所类似，但多少更繁复些，如衍生产品公司（Derivatives Products Company，简称DFC）。这类实体通常由一家主办方所拥有，在某些市场中，如有些衍生品市场，如果市场中没有正式交易所或正式会员制度，市场参与者付钱给该主办方，由该主办方提供市场中介服务。衍生产品公司将对冲、资本化、逐日盯市、担保等组合起来，以此控制自己的风险，并维持3个A的信用评级。

上述两种架构均提供支付最终性。

另一种更为精细的系统是同业银行清算系统（Clearinghouse Interbank Payments System，简称CHIPS）。这一系统为众多金融机构与国家所有，由纽约票据交换所协会（New York Clearinghouse Association）运营，这一协会是纽约银行业的一个同业组织。单就规模而言，CHIPS几乎可以同联储Fedwire系统分庭抗礼：2005年上半年，CHIPS平均每天处理275000宗支付交易，日均交易总额达13000亿美元，而同期联储Fedwire系统日均处理511000笔交易，交易总额超过20000亿美元。

自2001年1月起，CHIPS运营着一个当日多边支付系统。这一系统同样提供支付最终性，却不会给CHIPS本身带来信用风险。在这一体系中，参与者在交易日开始时，预先向其账户注入资金。当支付指令发出时，该笔支付交易即被加入队列中，按照排队顺序，由该参与者预先存入的资金付出，或者由其他参与者汇入该参与者CHIPS账户的金额支付。资金一旦划出，交易即为最终，不可撤销；但在排队等候、资金尚未划出时，可随时撤销。到本日结束时，如果仍有支付交易排队等候，那么该参与者要么向其账户补充资金，要么撤回支付交易。如果支付被撤回，收款人会立即得到通知。表面上看，排队制度似乎要牺牲速度方能达成支付的最终性，但在实际运行中，绝大多数CHIPS支付均可在15秒内付清。

加拿大银行（加拿大中央银行）也参与到一个大额实时支付系统中，这一系统名为大额转账系统（Large Value Transfer System，简称LVTS）。在政府完全不承担任何风险的情况下，LVTS实现了支付最终性。该系统由加拿大支付协会（Canadian Payment Association，简称CPA）开发并管理，通过特殊的担保结构来化解风险。每一工作日开始时，系统的每个参与者要申明各自作为收款人相互愿意接受的风险敞口。将这些敞口加总，再乘以24%，就是每个参与者作为支付指令发送者的净借记上限。然后，所有的参与者必须向加拿大银行提交等值于自己净借记上限的抵押，并在本日内始终维持在限额之内。在当日交易中，如果参与者从外部收到付款，其净借记上限相应增加；如果对外付款，限额相应下降。任何支付都只能在付款人的净借记限额内进行，如果金额不足，支付即被拒绝。当日结清的支付即为最终，不可撤销。

清算在当日结束时进行。鉴于所有参与者均不能突破其净借记限额，自然不会给其他参与者造成损失。尽管设计CPA系统的初衷是防止一家机构破产可能带来的损失，CPA和加拿大银行均认为，一家以上的银行同时破产的几率很低。

CHIPS与CPA系统均表明，在政府无需承担损失风险的条件下，我们一样可以达到支付最终性。如果美国政府也采用类似的体系，联储就不必承担日间透支的风险。这样，就彻底打破了银行监管仅存的政策理由。

结论

让我们回到最初的问题：凭什么我们要监管银行？正如我所看到的，从经济维度而言，银行监管几乎毫无道理。人们在为银行监管辩护时所援引的各种风险，都可以由民营部门业已存在的激励机制，或者能够通过民营部门创造的激励机制所化解。此外，民营系统还可以大幅削减当前政府管制所造成的成本与风险。

这就表明，银行监管存在的唯一理由只是我们想要监管，而不是我们不得不监管。

（作者彼得?J?威林森（PETER J. WALLISON）为美国企业研究所研究员，美国财政部前顾问）

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