破产法的革命

2006-09-19 09:58更新 来源：转载文章

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文/ 徐光东席涛

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Revolution of Bankruptcy Law

■ 新破产法不论是对破产实体问题的规定，还是对破产程序问题的规定，都明确、具体，具有可操作性。法律条文由现行企业破产法

（试行）的六章四十三条，增加到现在的十二章一百三十六条，为处理破产案件提供了更加清晰的法律依据。

■ 对破产清偿顺序既作出有利于保护职工权益的规定，又维护了担保制度。按照新老划段、老人老办法、新人新办法的制度安排，以

新破产法公布前后划段，公布前所欠的劳动债权在破产程序中优先清偿，公布后担保债权将优先偿还。

■ 新增设了企业重整制度的规定。目的是对一些因各种原因面临困境，但有挽救希望的企业，通过实施重整程序，摆脱困境，恢复生

机，避免因破产清算带来的职工失业、社会财富损失等社会震荡。

■ 选择了新破产法出台的最好时机。当前，我国宏观经济处于平稳较快增长期，财政收入持续增长，社会保障制度不断完善，各种要

素市场和商品市场发展势头良好，就业机会增多，实施新破产法的时机较为成熟。

2006 年8 月27 日，十届全国人大常委会第二十三次会议以157 票赞成，2 票反对，2 票弃权，高票通过《中华人民共和国企业破产法》（简称新破产法）。新破产法既体现了中国特色，又符合国际破产法的一般规则，有以上四个突出特点。

然而，破产法从1986 年的《企业破产法（试行）》，到1994 年起草新的破产法；从2004 年6 月人大常委会一审、10 月二审，直到今年8 月三审通过，时隔两年。特殊的国情、特殊的困难，难以平衡的各种利益关系，破产法的制度设计，考量政府、立法者、法学家等的智慧。

争论焦点：劳动债权、担保债

权谁先偿还

新破产法一审草案中规定，在企业破产清算时，担保债权优先清偿。二次审议稿最大的变化是，规定破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后，依照下列顺序清偿：破产人所欠职工的工资和基本社会保险费用, 以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金……同时还明确了其仍未得受到清偿的部分在有担保债权之前清偿。由于我国目前的金融债权多数是有担保债权, 这就直接将破产程序中劳动债权与金融债权的争议摆到了社会面前。

一种观点认为，破产法首先要保护职工的合法权益。在清偿顺序上，规定破产企业将优先清偿所欠职工的工资、基本社会保险费用以及补偿金，是一种法定优先权，这种法定优先权在受偿顺序上，是居于任何物权、债权之前的。由于工资、社会保险费关乎职工生存的基本权利，确保工资、社会保险费受偿的法定优先权已成为国际立法惯例。

依据《民法通则》和《劳动法》的相关精神，用人单位拖欠职工工资，已经违反了应当以货币形式按月向劳动者支付工资的规定，职工被拖欠的工资有权依照法律的规定，以留置财产折价或者以变卖该财产的价款优先得到偿还。这样既有利于保障职工的基本生活需要，也有利于维护社会的稳定。因为企业破产受害最大的是职工。职工的工资权益和担保债权，是两种不同的权利。许多群众要靠工资维持生计，因此工资是最基本的宪法权利。而担保债权人贷款给企业，应该考虑到企业可能由于经营不善而破产的风险。所以把拖欠职工工资等放在第一顺序清偿是完全正确、必要的。

另一种观点认为，破产法应首先保护债权人的权益。一方面，在市场经济中，担保已经是债权的最后保障，如果连最后的保障都不能得到保证的话，担保权落空，就动摇了担保制度的基础，就没有人敢提供信用。如果没有信用基础，就会危害交易安全，从而不利于社会诚信体系的建立，商品经济也就难以发展。另一方面，如果对劳动债权没有严格和明确的范围，模糊的职工劳动债权优先于有抵押、质押的债权，实际可能导致有抵押、质押的债权，其回收几率相当低。企业破产机制中不能很好地保证银行作为债权人的利益，相当于作为最后一道门槛的《破产法》，就失去了威慑作用。作为金融运行最重要的外部条件，这会给整个金融生态造成严重问题，增大金融风险，危及金融安全。

如果新法这样定下来，在市场经济条件下，银行自然就要采取应变措施。它必然提高融资成本和条件，在贷款方面更为谨慎，相应带来的后果，必然会造成企业融资更为困难，出现贷款难情况。因而应让《劳动法》、《社会保障法》来保障职工的权益，让破产法来保护债权人的权益。

这是一个两难问题，各有各的道理。争论、协商、妥协，在各方利益的冲突中寻找可以接受的最佳平衡点。近两年来，通过各方不断的努力，新企业破产法采取了折中的办法。企业破产法的公布时间成为界定劳动债权和担保债权清偿顺序的分水岭，在新法公布前，劳动债权优先清偿；新法公布后，担保债权优先清偿，法律最终为企业的职工权益和担保人权益找到较为平衡的解决办法。

新法统一了破产制度

原破产法1986 年颁布，1988 年实施。这部破产法仅仅适用于国有企业，不能完全适应经济发展的需要。为了弥补破产法的不足，《民事诉讼法》于1991 年做出修改，增加了“法人破产还债程序”，对非国有企业的破产问题做出规定。此外，最高人民法院先后于1991年和2002 年颁布了《关于贯彻实行〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的意见》和《关于审理企业破产案件若干问题的规定》，对破产法的有关问题做出司法解释。一些地方，如深圳，也颁布了地方的破产条例。在国有企业的破产进程中，国务院的有关文件同样发挥着重要影响。这样，在中国形成了由法律、法规、司法解释、地方条例、中央政策和地方政策构成的多层次的破产制度结构，这些制度之间的规定并不完全一致，有些甚至存在冲突和矛盾，妨碍了统一的破产制度的形成，不利于市场经济的健康发展。

新破产法实现了对各种类型企业的一体规范，所有企业在无清偿能力时将适用统一的破产程序，在破产法面前一律平等。新破产法的这种普适性消除了原有破产程序的复杂和混乱，保证了破产过程的可预见性，有助于经济主体形成稳定的预期。在新破产法下，债权人和债务人的权利都得到了明确的界定，债权债务关系可以按照有序的方式展开，从而保证了信贷资源的有效配置和经济的健康成长。相反，在一种混乱的破产制度下，债权人和债务人都难以准确地评价自身面临的风险，也无法为信贷活动确定合理的价格，从而导致信贷活动的无序和金融资源的低效率配置。

此外，面对多种破产程序并存的局面，企业有可能进行制度套利（institutional arbitrage），利用制度的漏洞进行寻租活动，导致对经济效率更大的破坏。

体现对债权人利益的保护

从本质上说，破产法就是保护债权人利益的制度。当债权人向企业提供资金后，他们所面临的最严重的风险，就是企业内部人（经理人员和控股股东）的机会主义行为，由此导致资金无法收回。显然，债权人只有在获得必要的保护手段、确信自身的利益可以得到充分保护后，才会向企业提供资金。破产法就是这样一种保护手段。一旦债务人违约，破产法就将企业的控制权赋予债权人，包括处置抵押资产的权利、清算的权利、重组中的投票权等等。这些权利有效地保护了债权人的利益，可以使他们在债务人违约后最大程度地回收资金。债权人在债务人违约后可以回收的资金越多，他们在正常情况下的贷款愿望就越强，社会的资金成本也越低，由此保证金融市场的健康发展和经济的平稳增长。

在原破产法中，债权人的利益并没有得到充分保护。根据原破产法的规定，企业被清算时，法院将会组织清算组。清算组成员主要包括债务人的所有者、主管部门和地方政府，债权人一般很少参与。清算组在清算期间控制企业的资产，做出各项决策。债权人对企业资产没有控制权，对清算组做出的错误决策也无力纠正。债权人在企业重组中的作用同样十分有限。无论清算还是重组，债权人的参与都是十分有限的，他们对破产企业没有实质意义上的控制权。

新破产法对债权人的利益进行了有效保护。所有申报债权的债权人组成债权人会议，债权人会议拥有选任和撤换管理人、通过重整计划、通过破产财产的变价分配方案等权利。在债权人会议的监督下，管理人代表债权人的利益，对债务人企业的营业和财产进行管理。债权人会议从程序上保证了债权人的权利，有助于实现债权人对破产过程的控制，可以有效地保护债权人的利益。

管理人制度是新破产法引入的一项重要制度。在破产程序中，法院和债权人会议因时间精力有限，无法承担对债务人企业进行日常管理的任务, 此外, 他们也缺乏必要的知识和技能，难以对债务人财产的清理、保管、估价以及企业未来的再生提出切实可行的方案。引入管理人可以在很大程度上缓解上述问题。管理人可以全程参与破产过程，对债务人企业进行日常管理，并且利用他们的专业知识和技能, 提出有针对性的财产分配和重整方案。债权人会议和管理人之间可以实现有利的专业分工，提高破产过程的效率。

强调维护企业职工权益

这一点集中体现在对清偿顺序的规定上。按照一般破产程序的规定，清偿顺序为：

1. 破产程序的管理费用（包括申请费、律师费和破产财产管理人费用）；

2. 具有法定优先权的索取权（包括税金、租金、未付的工资等）；

3. 无担保债权人的索取权；

4. 股东。

有担保的债权人不在此序列中，他们有权基于担保物优先受偿。这种分配原则可以充分保护债权人的利益，特别是担保制度的存在，有效地保证了债权人在债务人违约时的资金回收。

具体到中国的实践中，由于法治尚不健全，企业拖欠职工工资等费用的现象比较严重。一旦企业破产，企业职工往往血本无归，在社会保障制度没有到位之前，这些职工的生活可能出现严重问题，成为社会稳定的隐患。如果严格遵循一般的清偿顺序，在企业主要财产被设置担保的情况下，可能会造成职工利益在事实上受到严重损害。

为了解决这一问题，新破产法对清偿顺序做出了特殊规定：破产人所欠的职工工资等费用，以无担保的财产优先受偿；不足清偿部分，如果发生在新破产法公布之前，以有担保的财产先于担保权人受偿。这种安排可以视为在债权人利益和职工利益之间的一种平衡。在切实保证职工利益的同时，由于严格规定了条款的适用时间，控制了可能带来的风险，并没有损害破产法保护债权人利益的立法宗旨，是具有现实取向的明智之举。

为企业重整提供制度基础

作为处置破产企业的基本法律程序之一，重整程序着眼于对破产企业的拯救而非关闭，力图使企业摆脱无力偿债的困境，重新恢复生机和活力。

我们可以将不能偿付债务的企业分为两种。一种是没有存活价值的企业，也就是说，企业作为一个整体所能创造的价值（未来收入流的现值）小于企业的资产分别出售的价值。对于这种企业来说，最优的选择是关闭企业并出售企业的资产，从而将资源转移到更有价值的替代性用途上。另一种是有存活价值的企业，也就是说，企业作为一个整体所能创造的价值大于企业的资产分别出售的价值。这种情况下的最优选择是保持企业的资产并维持企业的运营，并以企业未来所产生的收入对债权人进行偿付。基于这种逻辑，现实中的破产法一般会规定清算和重整两种程序。债权人可以通过清算程序淘汰那些没有存活价值的企业，通过重整程序保留那些有存活价值的企业，从而实现资源的有效配置。

原破产法尽管也有关于企业重整的条款，但规定过于简单，缺乏可操作性。更重要的是，债权人并没有对企业进行重整的权利，重整应当由破产企业的上级主管部门提出。但是主管部门更愿意选择庭外的重整，特别是对企业实施兼并。在国务院有关优惠政策的引导下，大量的国企业实施了兼并，兼并成为企业实现市场退出的重要形式。这种形式的重整是在政府主导下进行的，并不是市场意志的结果，往往会导致低效率的结果。

新破产法借鉴国外破产法的经验，从申请和审查、重整期间的营业、重整计划的制定和批准以及重整计划的执行等方面对重整做出了全面的规定。新破产法引入了重整程序，可以将企业的重整纳入法治的轨道，从而确保重整程序的透明性和公正性，避免行政主导下企业重整的一系列弊端。重整程序的引入将有助于保护企业的存续价值，避免价值损失。

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