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施救者国际货币基金组织：天使还是魔鬼？
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| 2005-12-09 15:43更新 来源：转载文章 | 发表评论 |
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文/魏聃 李达
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当今时代，国际贸易不断增长，巨额国际资本迅速流动，经济全球化成为不可阻挡的潮流，金融市场发展加速进行。而与之成为鲜明对比的是，世界经济是如此脆弱，国际经济动荡的毁灭性超过了以往任何一个时代，全球金融系统表现得相当缺乏免疫力。从1994年的墨西哥金融危机、1997年的东南亚金融危机到2001年的阿根廷金融危机，它们的破坏力不仅能在短时间内使一个国家或者地区的经济倒退数年，而且可能引发政局动荡、社会混乱。面对“传染式蔓延”的全球金融危机，谁将承担起“拯救”的责任？谁又是危机国经济濒临崩溃时的“全能救世主”呢？目前来看，国际货币基金组织正在极力扮演着这个角色。
初识国际货币基金组织
国际货币基金组织（the International Monetary Fund，IMF），是根据1944年7月在美国新罕布什尔州布雷顿森林召开的国际货币金融会议上通过的《国际货币基金协定》，而于1945年12月27日成立的政府间的国际金融组织。它于1947年3月1日开始办理业务，同年11月15日成为联合国的一个专门机构，在经营上具有相对独立性。至今，IMF已经拥有184个成员国，其核心人员超过2000，其中1000多名是经济学家。IMF建立的最初目的是帮助某些国家改正它们在经济基础结构上的问题，维持金融稳定，但其现实目标已经逐渐多元化，包括促进国际货币合作、稳定汇率或建立有序的汇率安排、促进经济增长和提高就业水平、提供临时性的财政支持以帮助危机国家恢复经济等等。在实际操作中，其目标进一步扩展到监督经济运行、实施财政援助和技术援助等。
按照《国际货币基金协定》，基金总部应设于持有最大基金份额的会员国――美国的境内??，在其他会员国境内设立代理或分支机构。同时规定，当有需要发生时，基金有权将特别提款权分配给参与特别提款权账户的会员国，以补充其现有储备资产不足。这也就为金融危机的处理打下了伏笔。
IMF有着严格的内部纪律，不论内部的讨论多么激烈，但是出去谈判的时候必须口径一致，让人感觉像是受过训练的职业军人。一般来说，都是由谈判的领队发言，其他人几乎都不会插一句话。领队的发言也是经过基金组织内部协商一致的，很难有自由发挥的余地。一位在世界银行工作的经济学家曾经这样的评价道：“他们的工作风格就像‘一只母鸭带领着一群小鸭’。”
IMF几乎一半的工作人员是经济专家，在严格内部纪律的长期规范下，保守、严谨、专业、权威也就形成了自身的工作风格。但是值得注意的是，一般基金的总裁由欧盟选出，第一副总裁由美国选出，同时美国占有基金的最大比例。基金组织长期被美、英等国控制，所以IMF的策略和工作风格里面免不了会留下西方强国的色彩，对危机国采取的援助政策也就会在合理的情况下更加符合美国和其他强国的要求。
遭受非议的“天使”理念
尽管被认为是国际上最重要的金融危机援助机构，IMF的工作方式和作用还是面临着诸多批评。
一个批评来自于它附加在援助之上的条件。对于受援国，IMF的救助资金总是伴随着痛苦的政府预算削减，进一步开放资本市场，或保持高利率以吸引外资等要求。在危机救助方面，它往往被描述成带来经济紧缩的恶魔。在处理2001年爆发的阿根廷金融危机中，IMF更是受到诸多非难。前世界银行副行长、诺贝尔奖获得者约瑟夫?斯蒂格利茨尖锐地批评IMF道：IMF的工作人员是“来自第一流学校的第三流学生”，“（阿根廷）是一个一切都做对了的国家”，“可以把阿根廷的经历理解为：这就是IMF优秀学生的经历。灾难之所以发生，不是因为不听IMF的建议，恰恰是因为听从了它的建议”。联合国拉美经济贸易委员会也指出正是IMF支持了阿根廷实行货币局制度的10年中的各项经济计划；IMF甚至把阿根廷的经济政策标榜为“世界上最好的经济政策”，正是由于其错误预期助长了国际资本的无序涌入，而预期失败后的资本外逃又成为阿根廷金融危机的直接原因之一。
另一个批评则是IMF在危机来临时反应迟缓。1997年7月初，泰国在爆发金融危机后马上向IMF提出援助请求。但是在接下来的几个星期中，IMF只派了两个专家小组前去协助泰国中央银行处理汇率浮动等技术性问题，而并未采取什么实质性行动。直到8月中旬，当泰国的金融危机已经传染到其他东亚国家后，IMF才紧急在日本召开会议，讨论如何援助泰国。很多学者认为，IMF的潜规则是首先考虑危机会不会影响到几个西方强国，也就是几个主要债权国的利益，而很少站在发展中国家的立场。麻省理工学院的教授多恩布什在1999年2月写道：“如果新兴市场已经成为投机者看好的大赌场，那么IMF总裁米歇尔?康德苏肯定是这一赌场的大老板。”
尽管IMF提出的一揽子方案常常遭到受援国和旁观者诟病，不过其并不赞成“无条件”的援助，免得一些国家或者投资者，利用IMF最终会来买单这一点不顾一切地举债，人为地给金融系统带来不稳定。同时，必须指出的是，IMF提出的条件依然局限在同该机构的权限相符的宏观经济领域。多年以来，尽管饱受批评，IMF却始终坚持自己的信念，即援助要能达到防范下一轮潜在危机的目的。执掌IMF长达13年的康德苏，曾被发展中国家的政府官员视为“一只披着羊皮的狼”，无疑是这一理念的坚定拥护者。2000年6月初，早已离任的他在接受美国《外交政策》采访时说：“我受到的批评与我们行动的成功是成正比的。我们做得越多，受到的批评越多。”实践的结果是，受援国指望IMF不计代价地挺身而出收拾残局的赌博往往以失败而告终。最明显的例子是在1998年的俄罗斯金融危机中，债权人未能得到IMF的援助而损失惨重。加上金融危机引致的巨大社会成本，迄今为止，并未发现有国家主动陷入危机，指望IMF来解决问题的倾向。可以说IMF成功防范了国际金融保障领域的道德风险问题。但这并不是说IMF就应当放松对受援国的要求。与此相反，IMF反而应当继续坚持这一要求以避免真正的道德风险的发生，正如一家保险公司不能因为过去没有发生骗保事件就放松对未来投保人的审查。
冷酷的天使：阿根廷经济危机中的IMF
阿根廷曾是“世界粮仓和肉库”，上世纪90年代早期“经济改革的榜样”，与美国建立了“肉体般亲密关系”的IMF的“好学生”、国际社会中“新自由主义改革成功的样板”。然而在本世纪初，阿根廷却陷入了举世震惊的债务危机，并进一步引发了政治危机和社会动荡。2001年底，阿根廷在短短的半个月内五次更换总统并导致了流血冲突。IMF在这一事件的早期似乎扮演了一个极不光彩的角色，引发了国际社会的诸多抨击。但待一切尘埃落定，重新审视在危机处理中IMF的斡旋艺术和立意长远的智慧，相信会有一个更全面的结论。
（一）阿根廷危机的起源
二战以后，阿根廷在庇隆总统的带领下，依靠大规模的国有化和政府的高关税保护，开始实行以进口替代工业化为主要特征的经济发展模式。1950年代以后，随着国际市场上农产品价格的下跌，阿根廷的出口收入大幅度减少；而爆发于1970年代的两次石油危机，使得能源价格大幅度上涨，进口工业品需要的支出相应增加。此时，进口替代模式的缺陷已经显现出来。再加上爆发于1980年代初的拉美国家债务危机，阿根廷的通货膨胀率上升到惊人的水平。
由于政府未能控制其日益膨胀的财政赤字，到1990年代，为了控制通货膨胀，阿根廷政府不得不开始实行严厉的货币局制度，即保持和美元的硬钉住：每发行一比索的本国货币，必须以一美元的外汇储备作为后盾。而后还进一步实行了国企私有化，放开价格管制，开放私人银行业务等措施。这些措施有效地稳定了汇率水平，解决了通货膨胀问题，吸引了大量的外资流入。到了1990年代后半期，平均每年流入的外国直接投资(FDI)高达107.8亿美元，而这些外资又在很大程度上转化成外债，到了2000年，外债总额已经占到当年GDP的82.1%。
但是阿根廷并没有能够利用这些涌进来的外资来解决其经济和政治中的深层次问题，反而用来支付其臃肿的官僚机构所带来的庞大政府开支。到1999年，政府开支已经占到GDP的27.6%。
拉美债务危机到来之后，占主体地位的外资银行拒绝向其阿根廷分行注入资金，外国投资者纷纷撤资。此时，“一比索、一美元”的货币局制度不但未能缓和危机，反而导致银行挤兑，最终酿成了严重的金融危机、政治危机和社会危机。
（二）对阿根廷救援的初期经历
早在2000年底，IMF牵头筹集了大约400亿美元的紧急救助贷款以帮助阿根廷度过难关。但是这笔贷款的附加条件是，阿根廷必须在2001年将财政赤字控制在65亿美元之内并且使经济增长率达到2.5%。
在IMF的指导下，阿根廷政府在2001年6月开始实行双轨汇率制，这使得比索变相贬值，政府的可信度被进一步削弱。2001年12月又开始实行金融管制，阻止储户从银行提款，这使私人部门几乎完全丧失了对金融机构的信任。最后政府不得不宣布暂停支付政府债务，放弃货币局制度，实施浮动汇率制。为了得到IMF的继续支持，政府还采取了压缩开支和增加税收的财政政策。但是在危机的持续过程中，阿根廷并未表现出控制政府膨胀的迹象，到2001年上半年，财政赤字就突破了IMF规定的目标。政府言而无信的表现使得IMF与阿根廷的谈判难以为继，继续为一个总是倾向于“预算极大化”的政府提供融资，必然会纵容甚至鼓励政府的这一冲动。2000年贷款的两个附加条件阿根廷都未能达到，这使得IMF对阿根廷实施救助的态度变得有些消极。IMF强调阿根廷只有在拿出可持续的经济计划之后才能继续获得国际援助贷款。
由于IMF在救援中的消极和错误指导，阿根廷金融危机的苗头迅速演化成拉美各国一连串的金融动荡。这不仅使拉美经济伤筋动骨，外债形势恶化，也拖累了国际金融业。为了防止阿根廷金融危机引发“探戈效应”，IMF对巴西和乌拉圭的金融动荡伸出了援助之手，提供了具体的财政支持，以免金融危机扩散到全球经济。但是对阿根廷，IMF采用了不同的政策，它要求阿根廷继续紧缩财政、削减赤字、控制通货膨胀、履行偿债义务来恢复投资者信心，同时修改削弱外商利益的反经济颠覆法和企业破产法等等，从而保证阿根廷能够沿着IMF设计的方向前进。
（三）遇到阿政府阻碍
2002年初执政的总统杜阿尔德，代表了其所在的素有“民众主义”倾向的正义党，他誓言要组建一个民族团结的政府，在刚刚上台后就宣布：“本届政府将结束政治权利与金融权利的联盟，将以与生产界的联盟取而代之”，“生产界将治理国家”。这与IMF所要求的自由市场经济的理念相悖。
遗憾的是，杜阿尔德总统错误地估计了形势，他并没有足够的经济力量和政治基础来推行这一与IMF背道而驰的战略，摆脱危机最终还要靠IMF的金融救助。但明显IMF不可能信任这样一位准备实施“积极的经济政策来刺激内需”的总统，并无法在进一步扩张财政的情况下满足其融资要求。它只能提出看似苛刻的条件，逼迫阿根廷放弃民族主义的政策以保护投资人的利益。
（四）危机处理最终收效
IMF对阿根廷的冷淡造成了暂时的困难，引起了国际社会对IMF的非议，但是IMF最终还是成功地达到了它的目的。2002年11月，眼看阿根廷政府无力偿还到期的债务，“倒债危机”不可避免，IMF同意了阿根廷政府要求推迟一年偿还到期的1.41亿美元债务的请求并于2003年提供新的贷款。2003年阿根廷的经济增长率达到5.5%，居拉美各国之首。但是外债规模的庞大和期限的不合理仍然是阿根廷不得不面对的严峻问题。2003年底外债总额高达1852亿美元。如果不能进行债务重构，外债占GDP的比重将在2050年达到360%。2004年9月17日，IMF批准阿根廷延期一年支付2004年9月到2005年1月到期的11亿美元债务。突破性的进展发生在2004年底，IMF最终同意阿根廷用新债券转换到期未偿债券的债务重组方案。根据该方案，阿根廷政府用3种新债券转换2001年底到期未还的178种公共债券，总额为818亿美元。2005年2月25日，阿根廷外债重组的债券转换登记工作全面结束。大约78%-80%的到期未偿债券转换成新债券。这标志着阿根廷的债务重组已取得成功，长达三年多的“倒债危机”宣告结束。
“终极拯救者”IMF：天使还是魔鬼
从历史上来看，IMF不会在发生错误决策后为过失争辩。为了吸取经验教训，IMF研究自己处理问题和危机的所有行为，并且经常公开结果。在IMF网站的首页就可以看到对IMF的诸多批评和IMF为此所做的辩解。比如对1997-1998年泰铢贬值救助失败，虽然IMF承认它对泰国紧缩性政策的过分要求加剧了泰国经济的衰退，但拒绝承担所有责任。
IMF的严格监督通常被误解为冷漠无情。不过，国际社会指责IMF的冷酷时不应忽视一个现实，那就是我们还缺乏一个公正有力的与没有还债能力的高负债国家打交道的程序。IMF的首席经济学家肯尼思?罗戈夫指出“只有当所有其他债权人都不愿意提供贷款时，陷入困境的国家才敲开IMF的大门”，“那些来找IMF的国家明白：它会贷款给它们，而其他人不会，并且利率低于大多数人的预想”。 IMF的贷款缓解了危机国的财政困难，使这些国家的政府最终减少而不是增加了需要进行预算紧缩的数额。
为了使诸如阿根廷这样的危机国家能够最终恢复元气，IMF要求受援国的政府官员说明他们打算如何行事并提出政策建议。IMF也许表现得像个在雨天拒绝提供雨伞的贪婪银行家，但IMF显然也不是导致国家财政紧缩的主要原因。动荡往往早在危机发生之前就已经酝酿着了。正如肯尼思?罗戈夫所言：“……就象它所管理的国际金融体系一样，IMF还有很多地方有待改进。然而，说它导致了紧缩就如同说医生制造了瘟疫。”
同时也应注意到，1990年代以前，IMF的业务基本限于应付经常项目下的危机。但新危机可以仅仅由于资本迅速逃离而造成，一旦国际游资怀疑一国的银行有大量不良贷款而且缺乏足够硬通货来偿还外债的时候，危机就会发生。在这种情况下，IMF传统的削减预算的援助方法就无法发挥作用。固守削减预算的经验为IMF招致了许多批评，是IMF未来应当改进的目标。
无论如何，IMF正在努力扮演“终极拯救者”的角色，阿根廷危机相对圆满的解决使得诸多对IMF的批评不攻自破。也许其苛刻的贷款要求使得拯救“天使”IMF在受援者看来像是魔鬼，但我们也应该理解这个施救者的逻辑和风格。
来源：《当代金融家》 编辑：张一
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