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改善投资环境 打造经典江门
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| 2005-08-02 14:40更新 来源：财经界 | 发表评论 |
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地方政府在改善投资环境方面的功能定位不是始终如一的，而是会随着市场化进程的推进而发生转换，其政策思路和工作重心也会出现相应变化。
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广东省江门市的发展历史清晰地反映了这样一个过程：
从1983年确立为地级市到1997年的十五年时间，江门一直以改革开放为契机，一方面着力提高辖区内投资环境要素的自由度，一方面积极增强要素的集中度，不断完善激励机制，释放资本和劳动力的能量。
从1998年～2002年的五年时间里，江门在进一步提高要素自由度的同时，将提高要素集中度作为工作重点，不断推动政府转型、加强基础设施建设，降低非国有资本的进入门槛和成本，发挥劳动力和能源的成本优势，大力吸引境内外投资者。
2003年以来，江门以理顺投资环境要素关系为重点，以实现资本集中、人才荟萃、资源永续利用为目标，在继续提高要素自由度与集中度的基础上，不断增强要素和谐度。
江门经历了三个不同的发展期：
（一）1983年～1997年：投资环境改善的初步探索
1983年建市后,江门顺应改革开放形势，加快企业改革步伐，积极发挥乡镇企业和私营企业在活跃区域经济方面的作用，同时借助广东省的地缘优势和特殊政策环境，广泛开展业务洽谈和招商引资活动，积极发展外向型经济。
江门在这一时期的发展虽然较快，但却明显落后于珠三角的其他一些地区。其基本原因在于，虽然有地处改革开放前沿这一重要的区位优势和政策优势，投资环境的改善空间非常大，但是受到的约束也相对较多，从而缩小了投资环境改善的政策边界，具体体现在三个方面：一是交通基础设施落后，既没有铁路也没有高等级公路，而是主要依靠水路，要素集中度难以快速提高；二是行政区划重新调整后，市县政府之间、政府部门之间经历了一个较长的磨合期，影响投资环境要素自由度的政策因素较多；三是由于改革开放早期政府的投资服务功能尚不完善，江门作为第一侨乡，虽然侨资流入较多，但是相当一部分资金只是藏富于民，转化为投资的比重不是很高。而与经济迅速起飞的一些地区比，江门却积累了一笔无法用GDP衡量的财富，就是资源环境受到的破坏相对较少。
（二）1998年～2002年：投资环境改善的加速期
1997年亚洲金融危机爆发后，根据中央政府提出的扩大内需政策，江门市政府围绕投资环境要素集中度和自由度的提高，对投资环境政策进行了相应的调整，一方面加大基础设施建设投入力度，降低投资成本，减少投资障碍；另一方面则不断进行自身的改造和完善，降低资金进入的门槛和成本，减少投资风险，保障投资者的收益权，为资金的注入和人才的引进提供全方位、多层次的服务。
1.加大基础设施建设投入力度
1998年～2002年，江门加大了对高速公路、城乡电网、邮电通信、城市建设、农田水利和工业技术改造等方面的投资力度，交通、通信、能源等基础设施建设进入改革开放以来发展最快的时期。佛开、江鹤、新台等高速公路相继建成通车，天马港等港口投入使用，进行了江门水道1000吨、崖门水道3000吨航道整治，形成了以高速公路为骨架的公路、航运网络。台山电厂一期工程一、二号机组建成发电，江茂500千伏输电线路基本竣工，全市电网建设进一步加强。邮电通信枢纽建成并正式投入使用，通信设施全面实现程控化、光纤化和传输数字化，这使江门逐渐确立了粤西邮电通信区域性中心的地位。
自1998年～2002年，江门市政府在基础设施方面的投资接近130亿元，更新改造投资也达到45亿元，从而缓解了要素集中的“瓶颈”制约，切实降低了企业的投资成本，为大资金和高级人才的流入创造了重要条件。
2.推动政府转型
为进一步提升投资环境要素集中度和自由度，江门着眼于突破影响投资环境改善的政策边界，围绕政府功能转型和治理能力的提高，先后推进了多项改革：
一是“精兵简政”。截至2002年初，市直裁减了13个机关部门，人员编制缩减了25%；市属事业单位精简了37.5%，人员编制缩减了31.8%；各市（区）、镇（街道办事处）机关内部机构精简了35%。
二是“放权”。从2000年10月开始，江门先后进行了四轮行政审批制度改革，将原有的1166项审批和核准事项减少至207项，减幅达到82%。
三是统一服务。自1997年行政服务总汇成立以来，其服务水平逐渐经历了从“一楼式”到“一站式”再到“一网式”的发展过程。网上行政服务系统的建立，使行政审批由串联式向并联式过渡，实现行政审批扁平化。系统开通之后，投资者只要通过互联网填报一张表格，市行政总汇业务受理处便可通过系统预先设定的程序将投资者提交的资料分发给相应的部门进行并联预审批。预审批通过后，投资者只要一次性将有关资料送到行政总汇业务受理处就可以领取工商营业执照，在资料齐备的情况下，只需往返1次。行政服务总汇的良性运转，不仅提高了政府的办公效率，加快了审批工作的速度，而且增强了政府工作的透明度，有利于为投资者营造公平、公正的竞争环境。
政府角色的调整和服务理念的确立，降低了企业的投资成本，减少了投资者的政策风险。江门的引资情况年年递增
3.营造市场环境
江门通过深化企业改革，完善市场体系，为中小企业开辟融资渠道，激发了投资者的热情，促进了投资环境要素集中度的进一步提高：
一是推动国有企业转制。江门市专门成立了国有企业改制重组有关问题处置协调领导小组，负责处理外资民资参与国有企业改制重组所涉及的产权处置、债务重组、诉讼等重大问题，加快企业改制的步伐，提高要素配置效率。2001年列入改革改组计划的8家直属国有企业累计利用外资3000万美元、民资2.7亿美元。
二是排除市场准入与退出障碍。在市场准入方面，江门市政府通过多项措施，打破行政垄断，放宽外资民资进入领域。在市场退出方面，主要采取“股、租、卖、破”等形式进行产权制度改革。2001年，江门有15家工业企业通过破产退出一般竞争性领域。
三是拓宽融资渠道。为解决中小企业融资难的问题，江门市政府支持建立了中小企业信用担保中心，并在其起步阶段给予了一定的资金和政策支持。
四是改善投资环境，吸引外来投资。1997年以来，江门市委、市政府先后制定了鼓励外资民资、加快个体私营经济发展，实施“强镇富民”战略，依靠科技进步推动产业结构升级，加快建设区域性制造业中心，扶持和加快中小企业、民营企业发展；从加强政府服务、推动技术进步、削减行政事业收费、合理降低投资经营成本等方面优化投资软环境。
4.积极引进人才
自2000年以来，江门市委市政府陆续出台了一系列文件，为引进人才提供政策支持和优惠条件，在人才安置、薪酬方式、科技成果转化、社会保障、家属待遇等方面采取了一系列灵活措施。同时，还要求各个政府部门做好人才引进工作，设立高层次人才资源开发专项资金，并对引进高层次人才有功者给予奖励。2001年，又进一步提高引进高层次人才的安置费和购房补贴标准，大力引进留学人员和特聘人才，并积极鼓励和支持博士后工作站的建设。
一系列政策的实施使江门引进人才的步伐大大加快，人力资源的积累和总体水平的提高，不仅为江门科技进步和资本增值提供了巨大的动力，而且为江门的长期发展和城市战略实施提供了最重要的支撑。尤其值得一提的是，一大批专家型人才应邀到政府部门工作，对江门市政府建设服务型政府、专家型队伍产生了深远影响。
5.利用产业群集效应发展特色经济
为了更好的发展本地特色经济，江门着重利用已经形成的具有比较优势的企业和产业，积极引导产业聚集，在推动群集发展方面做了成功的探索。
近年以来，江门在推动产业群集发展的主要举措是发展特色产业园区，推动产业聚集，形成产业集群优势。对比较优势的产业实行一系列的支持政策，在项目招商引资、园区建设、配套设施等方面加大政策支持力度，重点支持摩托车、五金不锈钢、水暖卫淋、麦克风、服装制鞋等产业加快发展。在政府的引导和支持下，江门摩托车产业跃居全国摩托车行业的龙头,江门已成为全国摩托车重要生产基地，麦克风产量占全国一半以上。银洲湖区域、高新技术开发区、江沙工业走廊三个重点工业基地聚集效应初步显现。
同时，江门还十分重视打打响产品的城市品牌，做好各类基地的申报、争取、宣传工作。近年已经获得“中国水龙头生产基地”、“中国五金不锈钢制品生产基地”、“中国五金卫浴产业基地”等工业产品基地称号。
6.推动信息化建设
为缩小与珠三角其他城市的发展差距，江门市政府尝试以信息化建设为契机，寻求跨越式发展。
1999年，江门开始进行政府公众网站平台建设，并于当年4月开通了“中国江门——政务之窗”网站。2000年9月，江门市被国家信息化推进办公室列为国家信息化试点城市。江门市委、市政府把信息化建设作为率先实现现代化的基础工作和突破口来抓，并提出了对信息化建设工作实施“一把手工程”，开始了全方位的信息化建设。
在江门市政府的大力推动下，江门市委市政府的OA（办公自动化）系统于2001年12月正式运行，市直120个党政部门和四市三区政府的计算机实现联网办公，形成了以江门市政府网络中心为枢纽，上联省政府、横联市直政府部门、下联四市三区政府的电子政务专网。
与此同时，江门市大力推动企业信息化建设，认定了10家企业信息化试点企业和3家示范企业，积极利用信息技术改造传统产业，推动电子商务，建立了“水暖卫浴器材”、“摩托车”、“麦克风”等特色网站，提升了企业的管理水平和市场竞争力。
总的来看，江门这一时期的投资环境建设是在改革开放进入深化阶段的历史背景下，在国家宏观政策的导向下推进的，江门市政府是中央政府改革方案和宏观政策的积极执行者，同时也是城市投资环境改善的积极探索者和创造者。政府转型、信息化建设、基础设施建设方面的成就，充分说明了江门市政府很好地融合了执行者和创造者两种身份。也正是这一时期的建设成就，为投资环境要素集中度、自由度的迅速提高创造了良好的条件。
（三）2003年初至今：投资环境政策的完善期
科学发展观提出后，江门市政府对城市发展的内涵和本质进行了深刻的反思，对改善投资环境政策进行了梳理，在继续提高投资环境要素自由度和集中度的同时，把精力进一步集中到提高投资环境要素的和谐度方面。
1.在抓好硬件建设的同时，更加注重投资软环境的营造
在改善城市基础设施等硬环境的同时，江门市进一步提出要把软环境的改造作为引资工作的重点，致力于打造一个“优化的思想环境、优惠的政策环境、优质的办事环境、优良的法制环境和优美的城市环境”。为此，市政府采取了多项举措：
一是在继续深化行政审批制度改革，简化审批手续，大力推行政务公开的同时，于2004年全面引入了ISO9001质量管理体系，通过了国内国际认证。在市政府的带动下，一批村、镇、电台也先后通过了ISO认证体系。
二是加强部门协调，通过 “利用外资联席会议”、“市口岸工作领导小组”、外来投资“马上办”办公室和外商投资服务中心等联合办公的形式，实行“一幢楼办公、一个窗口受理、一条龙服务”，在各职能部门和企业之间架起了一座密切联系和沟通的桥梁。
三是突出抓好知识产权保护，提高保护知识产权的能力和水平，遏制各种侵权行为，增强全社会的知识产权和创新意识。于2004年11月制定了《江门市开展保护知识产权专项行动方案》，明确了指导思想、工作目标和工作重点，专门成立了保护知识产权专项行动协调小组，对商标、版权、软件和专利等知识产权的假冒行为进行专项打击。同时，知识产权局还制定了《江门市保护专利权专项行动实施方案》，对企业专利技术提供全程贴身跟踪服务，特别是后续服务的工作，切实为投资者排忧解难，努力营造一个尊重和保护知识产权，保障投资者利益的社会环境。
四是在为企业提供服务的过程中，注重提升政府的责任意识，说到做到，信守承诺。2004年9月江门市发布《关于进一步加强市政府办公室跟踪督办工作的意见的通知》（江府办［2004］109号），明确规定，对市政府向社会公开承诺的事项进行跟踪落实和反馈汇报。具体自市政府公开承诺之日起1个月，由责任单位将实施情况书面向市政府汇报，以后每月书面汇报一次，直至承诺事项兑现。
五是将信息化建设作为“软环境”的一个重要组成部分，在加快电信网络建设、广播电视网建设及计算机网络建设的同时，江门市围绕转变政府职能，提高行政效率，改善投资环境，着力提高信息化应用的水平，全面推进“5e”工程和“5G工程”。所谓“5e”是指实现政务、商务、教育、金融、社区五方面的信息化，“5G”则是政府与企业、政府与市民、政府机关之间、政府与上级领导、政府与公务员等五个方面的互动。2003年9月开通了“12345”政府服务热线，市民可通过网络以及电话、传真、手机短信等多种手段，咨询、投诉政府服务、城市管理中的问题。2004年开通信用网，实现与广东省企业信用网省级平台和全省各市信用网互联互通，信息共享。江门市电子政务重在应用，服务于民、服务于社会的做法得到国务院信息化工作办公室领导的高度评价；江门市被国务院信息化工作办公室列为全国“基于开放互联环境下电子政务信息安全”的试点； 2004年11月“中国江门—政务之窗”被评为全国地级市政府门户网站第2名；“12345”政府服务热线被列为“国内电子政务优秀案例”；江门市被国家和省统计局列为全国开展地级基层统计信息管理系统应用试点；江门市还被国家和省定为“国家电子信息产业基地”之一；江门市政府网上行政服务系统被广东省认定为电子政务示范项目。
由于政府在投资环境改善方面“软硬兼施”，江门的“洼地效应”日渐显现。2004年，我国目前最大的外商投资零售项目中油BP有限公司落户江门，国际著名企业西铁城和爱默生，以及亚太纸业等多个超千万美元的外资项目也在陆续进入江门。此外，一批拥有自主知识产权、竞争能力强的规模企业，和一批产业特色明显、就业容量大的中小企业也开始成长起来。
2.在开发资源的同时，更加注重资源的规划整合和高效利用
江门在资源规划和利用方面做了大量工作，主要体现在集约用地和发展循环经济两个方面。
江门市政府坚持“集约用地”的观念，对土地进行分类管理，加强土地用途管制，严格控制非农用地。例如，在江府办［2003］1号文件“关于印发江沙工业走廊规划管理规定的通知”中，将土地按照用途分为三类：一类为“禁止开发土地”，包括风景区、生态敏感区、基本农田保护区和防护隔离绿地等；二类为“开发建设土地”，主要是近期工业园、村镇建设利用的土地；三类为“可调整利用土地”，主要是远期建设或近期发展建设需要调整利用的土地。在分类的基础上，将不同建设项目纳入相应地带，从而避免了土地资源的分散和流失。江门市对土地的集约管理和分类控制促进了土地利用效率的最大化，也可以满足后续投资对土地资源不断增长的需求。在珠三角土地日趋减少，经济运行成本增高的情况下，江门市丰富的土地资源、优良的环境资源，成为吸引投资和改善投资环境的重要优势。
江门鼓励企业通过对资源的循环利用实现发展经济和保护环境的双重目标。在江门所辖的开平市，一批民营企业自发聚集，采用“循环经济”模式组织生产，从事垃圾的回收、利用和再生产，并通过网络向各国出口垃圾再生产品，受到市政府的支持。其中，开平市五金橡塑制品有限公司是一家专业性汽车轮胎回收企业，对废旧轮胎进行破碎处理和精炼再造，不仅避免了废旧轮胎对环境的污染，而且有利于解决天然橡胶原料紧缺的问题，这一行业被形象地称为“垃圾变黄金”。
3.在积极引进高层次人才的同时，更加注重应用型人才的教育和培养
目前江门市人才总量（按中专以上学历或初级以上职称计算）为13.6万人，人才总量与人口比例为1:28，低于1:25的全省平均值。各类高级技术应用型人才缺口很大，仅机械制造类、电子工程技术和电子器件制造类、纺织化纤制造类缺口就达3万人，这种状况与江门市经济社会的发展要求是极不适应的。
为此，江门在积极引进高层次人才的同时，进一步加大了对本地人力资源的开发工作。其主要措施包括：
一是促进高等教育大众化，创新教育管理体制和办学体制，鼓励和规范社会力量办学，提出了“2005年江门市适龄青年高等学校在校生总数超过8万人”的目标。
二是加快教育资源重组，在普及提高九年义务教育的基础上，加快发展高中教育和职业教育。目前，中等职业教育已经成为江门高中阶段教育的重要组成部分。全市共有中等职业技术学校（含普通中专、成人中专、职业中学）51所，在校生48637人，招生数、在校生数和省级以上重点学校数，在全省21个地级市中位居第二，综合办学实力居于全省前列。现有国家级重点中等职业学校7所，省级重点中等职业学校8所，形成了一批在本地区、全省乃至全国有影响的学校和专业。
三是鼓励企业和高校联合办学，为人才创造培训机会。例如，在江门市人事局的支持下，江门三捷电池公司和哈尔滨工业大学联合开办的企业工程硕士班于2004年3月份正式开班。
4.在提升经济质量的同时，更加注重提升环境质量
江门市坚持环境与发展综合决策，强化环境宏观管理，把“环境优市”作为四大发展战略之一，明确江门市要立足山、水、城、林融为一体的环境特色，进一步实施“青山、碧水、蓝天、绿地”工程，营造滨江山水园林生态城市的新优势。2004年《政府工作报告》中指出，必须坚持“既要金山银山，又要绿水青山”，努力加大环保工作力度，实现了环境保护与城市规划、项目建设、精神文明建设等方面通盘考虑：
一是在编制全市国民经济发展计划中把生态环境保护摆在突出位置，对不符合环保要求的项目不予立项。
二是以发展工业园区为载体，以国企改制为契机，加快实施“城中厂”搬迁步伐，优化城市工业布局和产业结构。
三是把建设生态城市目标贯穿于城市总体规划中，积极构筑城市自然生态、人工生态系统。
四是狠抓工业污染防治、大力削减污染负荷。
五是在制定土地利用总体规划中综合考虑资源开发利用和环境保护问题。
六是多渠道筹集资金，加大城市环境基础设施建设力度，不断完善城市功能。江门市新会区东郊污水处理厂一期工程采用BOT模式进行招标投标、工程建设和生产运营，项目在2003年12月竣工投产，在省内开创了民营资本参与公用事业建设的新途径。
七是积极创新流域水质保护机制。经过多年的实践，江门市逐步摸索出一套适应江门经济社会可持续发展的“潭江模式”，即通过政府部门的制度化措施和联合行动，共同治理水环境污染问题。
八是严格执行环境影响评价和“三同时”制度，积极推进区域环境影响评价制度，促进工业园区的健康发展。2003年新建项目环保“三同时”执行率达100%，否决不符合环保要求的申请项目395个，有效控制了新污染源的产生。
经过不懈努力，江门的环境保护工作取得了显著成效，在全市经济快速增长的同时，环境质量保持良好。江门市不仅被亚太经合组织确定为中国惟一的区域性综合可持续发展经济计划试点城市，还在近年先后荣获全国双拥模范城、中国优秀旅游城市、国家园林城市、中国人居环境范例奖、国家卫生城市等荣誉称号。
5.在加大经济投入的同时，更加注重社会事业的投入和市民生活质量的改善
在改善投资环境的过程中，江门市政府逐渐树立了一个明确的理念，即引资扩资不是改善投资环境的最终目标，加快发展的出发点和落脚点是人，如果资源的开发、资金的注入以及人才的聚集不能使辖区居民真正受益，那么投资环境的改善就从根本上偏离了方向。
在实践中，江门市政府十分注重对社会事业的投入，加强了对科教文卫体、社保、城市建设等方面的投入，以建设“可持续发展的中型城市”为目标，把电厂、高速公路和港口航道建设作为重点，高标准完成了城乡水利防灾减灾工程的建设，兴建了华侨博物馆、电视中心、城市雕塑等一批文化体育设施，精心组织市区三大组团规划的实施，全面完善城市功能，形成风格鲜明、优势互补、交相辉映的城市发展构架。
与此同时，为建设“以民为本”的服务型政府，江门市政府不仅强化了民主决策、科学决策机制，而且为市民提供了与政府“零距离”沟通的“绿色通道”，建立了覆盖政府服务部门的“12345”服务热线和议政论坛。其中，“12345”服务热线的建设是江门市服务于民的一项重要创举。12345政府服务热线以“公众－服务热线－业务部门－服务热线－公众”的模式进行运作。市民每天24小时均可随时随地通过电话、传真、短信、电子邮件等方式，将咨询、投诉、建议等内容传送到热线，热线收到请求后依照不同的流程按照事件紧急程度给予处理，各业务部门处理事件后，再按系统流程设定的程序返回处理结果，由服务热线通知市民，完成整个事件的处理。从2004年6月的统计数字来看，12345政府服务热线共接到市民来电18950个，平均每天632个，其中既有对现行政策进行咨询、建议，也有业务投诉和需要紧急援助。全月受理案件共536件，涉及建设、人防、市政、房产、园林、城管、城监、自来水、公共汽车等部门。各部门在接到政府服务热线转接后，都迅速出动工作人员进行处理，案件的结案率至少达到96.83%，许多案件结案率都达到100%。在理顺决策机制，做好沟通和咨询等服务工作的同时，江门市政府还尽可能把与群众切身利益息息相关的事情办好办实，包括促进下岗职工再就业，扩大社会保险和农村医疗保险覆盖面，整顿教育和医疗乱收费，减轻农民负担等问题，并且将弱势群体作为政府服务的重点对象。
正是由于江门市坚持以科学发展观为导向，以提高投资环境要素的和谐度为目标，并且在改善投资环境的实践中切实贯彻这一理念，资源的开发和资金、人才的流入才得以与辖区居民生活质量的改善相得益彰。
编辑：张一
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