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国外邮政改革的警示
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| 2005-04-29 20:36更新 来源：转载文章 | 发表评论 |
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当前中国邮政改革面临的问题多、争议大，我们在借鉴国外邮政改革经验的同时，是不是也应该看到部分国家曾经走过的弯路。
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国外邮政改革的警示
尴尬
世界邮政改革自20世纪80年代经历了第一次高潮，进入21世纪后又开始了第二次高潮。迄今为止，已有众多国家对自己的邮政进行了不同方式、不同程度的改革，以适应发生巨大变化的形势和环境。但值得注意的是，有一些国家邮政未按客观规律进行改革而遇到挫折，不得不走“回头路”，被迫作出政策上的重大调整。其中比较典型的有英国、俄罗斯、新西兰和阿根廷。
英国分拆事与愿违
英国是资本主义的发祥地，是现代邮政的鼻祖，同时也是世界上最早进行邮政改革的国家之一。1969年英国邮政公司成立，变为非政府机构；1981年邮政董事会成立，实行了董事会领导下的总经理负责制。2001年，英国邮政改组为公共有限责任公司，同时建立了邮政行业监管委员会和邮政用户理事会，实现了邮政的政企分开，也实现了邮政所有者、监管者和经营者的分离。
按说英国的邮政改革理论应该成功，但实际情况恰恰相反。首先，服务水平降低，例如2003年英国邮政15项质量指标中没有一项达到要求，根据法律规定，92.5%的一类信函实现次日投妥，而实际只有88.23%；其次，经营效益下滑，2000年以前的10来年英国邮政都是盈利的，从2001年起，却连年亏损，2002年税前亏损高达6.11亿英镑；再次，邮政员工利益受损，引发多次罢工。
也就是说，英国邮政2001年改革之后，用户、员工和公司的利益都受到损害，政府、民众和职工都不满意。为了改变这种境况，英国政府采取了一些补救措施：一、重新划定普遍服务的范围，即2公斤以内一、二类信函和大宗邮件的运递，20公斤以内二类邮件包裹的运递，挂号和保价邮件的专门投递，进出的国际邮件等；二、规定竞争者不得进入普遍服务规定的特殊投递服务；三、建立价格控制体制，私营公司向英国邮政按60克13便士和两公斤3.65镑交付网络使用费；四、英国邮政名称恢复原名，即由“Consignia公共有限公司”改回原来的皇家邮政。通过以上调整，英国邮政又回到以普遍服务为宗旨、国家给予诸多政策性保护的发展路子上来，成为名副其实的国家邮政。
俄罗斯市场化受阻
相对而言，俄罗斯邮政改革比较滞后。1994年邮政与电信分开，开始独立运营。1995年颁布的《俄罗斯联邦邮政通信法》规定了邮政机构的权利和义务，也对邮政经营者和邮政用户之间的关系进行了调整，但对邮政的地位、邮政的资金来源和邮政的竞争者进入邮政领域等规定比较抽象，特别是通信法参照了西方发达国家的相关法律并以市场化为基础，超前性有余，实际操作性不足。该法实施后，邮政通信服务水平下降，邮政通信市场混乱，邮件经常延误甚至丢失。基于上述原因，1999年又对颁布才5年的邮政法进行修改，强调保障普遍服务和用户权利，明确政府支持邮政的特殊政策，同时对非邮政企业进入邮政领域实行资质审核、服务监督的许可证制度。新邮政法实施后，俄罗斯邮政市场的混乱秩序得到一定改善，服务水平质量有了一定提高，但邮政机构的多头分散管理体制与邮政网络集中统一的矛盾并没有解决。2002年，俄罗斯联邦政府制订并通过俄罗斯联邦邮政机构改组方案，建立联邦国有企业“俄罗斯邮政”，将联邦邮政的所有国有机构和企业合并统一的法人机构。由于确定了邮政的国有公用性，原实行股份制的邮政EMS全部收回为国有。同时，强化邮件分拣与投递，强化窗口营业和技术支撑，强化国际邮件和特快专递的市场竞争，对业务结构也进行了调整。2003年俄罗斯邮政业务收入达到282亿卢布，增长34.5%，传统邮政业务量达到263亿卢布，增长35%。
新西兰扭亏普遍服务迷失
1987年新西兰邮政开始改革，由政府的独立机构变为国有企业。改革之初，为了实现扭亏为盈，关闭了600个邮局，削减了大量的员工，加收了农村投递费，连邮局的名称也改了，邮政局改为邮政商店，因此，普遍服务没有保障，邮政在国民中的信誉受到严重影响。1995年，政府断然进行调整。一是重新认识邮政普遍服务的重要性，并于1998年修改邮政法，指定新西兰邮政为普遍服务和国际邮联的惟一承担者，代表政府参加国际邮政联盟的活动；二是废除加收的乡村投递费，并通过增加代办点、设置乡村私人投递信箱、雇佣乡村投递签约人等办法解决乡村用邮问题，现在新西兰有13万个乡村私人投递信箱，538个乡村投递合同签约人；三是建立数据处理及信函制作中心，提高邮政技术水平和竞争能力。因此，尽管有31家私营竞争者，但新西兰邮政仍有95%的市场份额并保持盈利，2003年盈利达到2710万美元。
阿根廷私有化败北
阿极廷是世界上邮政改革最激进的国家，被称为完全实行私有化的三个国家之一。但实践证明，以私有化为特征的邮政改革已成为改革彻底失败的典型。1993年起，阿根廷在英国的帮助下制订了邮政改革方案，对年亏损4000万美元的邮政进行公开招标，招标的条件是：特许经营期限30年；每年交政府1.032亿美元；20克以下信函、20个字以内电报及1000美元以内转账业务实行普遍服务；头10年每年必须投资2500万美元，后20年每年投资额不低于当年业务收入的1%；允许专营法律文件、电报及集邮产品。最后英国一家经营邮政业务的私有公司（Correo Argention SA）以承诺年业务收入达5116亿美元于1997年9月中标。但经过几年的运行，使国人大失所望，邮政市场混乱不堪，专营业务得不到法律保障，普遍服务无法全面实现，邮政员工从21000人减少到12500人，邮政经济状况没有改善反而恶化，到2003年共亏损1.4亿美元。因此，阿根廷政府于2003年11月废除了原来阿根廷邮政私有化经营的合同。
然而，阿根廷政府并没有认真接受教训，在中止与Correo Argention SA公司合同后又宣布6个月内再次开始私有化工作。直到梅内姆总统卸任后，在新总统基什内尔的支持下，阿根廷政府于2004年9月正式宣布，重新对阿根廷邮政实行国有化管理，而且专门通过一项议案，对邮政实施长期国有化管理，今后不再重提私有化。
警示
对英国、俄罗斯、新西兰、阿根廷四国邮政改革走“回头路”认真总结，能给我们以下警示：
1.邮政改革特别是邮政体制改革应谨慎稳妥。“邮”与“政”不是简单的“邮”为“政”服务的关系，邮政本身就是国家机器的有机构成，并常常被视为一个国家政权是否巩固、运行是否正常和社会秩序是否稳定和谐的重要标志。因此，很多国家对邮政体制改革都持谨慎态度。如美国早在十多年前就提出对邮政进行改革，也搞了多个改革方案，但就是提不到议程上来，至今“原地不动”；印度邮政更是不为“改革潮流”所左右；欧盟的邮政改革时间表也是一延再延；我国的香港邮政、澳门邮政和台湾邮政，则一直处于“观望”、“研究”之中；波兰则将“门槛”提得很高，凡非邮政公司要进入邮政领域经营，至少要在境内两个省级地区提供不盈利的邮政普遍服务。
2.邮政机制特别是市场化改革应实事求是。一般来讲，邮政由政府机构改造成公司，适度实行商业化、市场化运作是可行的，从而激发邮政的活力，增强邮政在市场竞争中的能力，拓宽邮政业务领域，提高邮政的服务水平。但是，邮政作为以主要向全社会提供福利型公共产品的特殊公共服务业，在其产生、发展和变化的过程中，有着自己的特殊规律，如普遍服务、特殊服务、全程全网、基本资费均一等，都不属于市场经济范畴，市场化运作在这些领域失灵。作为政府，从减轻国家财政负担出发，要求邮政引入企业运作机制以节支增效是可以理解的，但让邮政的“企业行为”完全消化本应由“公共财政”开支的政策性亏损是不现实的。违反邮政生存发展的客观规律，让非市场范畴的事业完全按市场模式运作，最终只能是走“回头路”。如美国邮政早先于中国邮政提出“扭亏为盈”，并曾一度进入世界500强第20多位，后因违反客观规律遭国民反对而被终止。这样的教训，我们应该认真记取。
3.邮政不能私有化。邮政在古代是国家的专用事业，是统治阶级的御用工具；在现代，除“通政”之外被公认为是公共、公用和公益性事业。邮政的“通政”功能和公共、公用、公益性质，决定了它不能以赚钱盈利为目的，不能只讲“邮”而不讲“政”。从上述国家的“改革”教训中已经十分明确地得出，邮政的市场化改革不宜私有化，也不能私有化。为了保证邮政的“通政”和公共、公用、公益性，万国邮联国际局总局长利维先生一再强调：国家开办邮政，承担普遍服务职责，可以企业式经营但不能民营化，是邮政改革必须遵循的三个基本原则。美国邮政的国家垄断力度为全世界之最，其“使整个国家联系在一起”的法定功能和改革遵循此三项原则从不动摇，因而向国民提供的公共福利型产品和服务始终如一。该国邮政最近公布的2004～2008年战略规划，仍把履行普遍服务职责、扩大邮政网络、提高邮政服务水平放在首位。俄罗斯邮政的国家开办的特点也十分突出，不仅法律规定邮车视同军车享受优先、优惠待遇，最近报载其邮递员因投送国家补贴金要配发武器以确保安全。所以，邮政不能私有化，在发达的资本主义国家如此，在发展中国家也如此，中国作为发展中的社会主义国家更是这样。
4.信函专营不能取消。信函由邮政专营是实现普遍服务和保证人民通信权利的需要，特别是乡村地区通信的需要，也是邮政全程全网运行规律的要求。尽管信函专营范围可以随着经济的发展和邮政的进步逐渐缩小，但信函在一定程度上由邮政专营在相当长的时期内不应该取消。欧盟在缩小专营上号称最激进，但至今尚没有一个成员事实上取消邮政信件专营。有材料显示：目前，英国邮政的市场占有率仍占99%；瑞典最早完全“放开”，其占有率在95%以上；德国大力发展国际和物流业务，但邮政传统业务始终占60%～70%；信函税前利润占全部税前利润的2/3；有意思的是，捷克一方面拼命加入欧盟，另一方面国家通过法令扩大专营范围，将商函和100克以内的其他物品（即小包）也统统由邮政专营。可见，信函专营的程度范围因国情不同而定，即便“放开”也是有条件的，不能对邮政市场占有率形成威胁。相比之下，中国邮政由于政策失误，导致信件专营事实上被完全打破，成为全世界专营保护程序最低的国家之一，受到成千上万家国内外快递公司挤压和蚕食，教训不可谓不深。
5.政府监管必须加强。从英国、俄罗斯和阿根廷的教训中可以得出，邮政改革必须由政府主导，必须由政府立法，邮政在市场化过程中必须加强政府监管。这是因为一方面邮政服务本身很多职能就是政府行为，政府对邮政必须进行监管；另一方面，邮政适度市场化后在很多情况上处于“弱势”地位，与竞争者之间的关系必须由政府来协调，要协调就必须加强监管，当好规则制定者和裁判员。同时，市场不是无序的，市场的有序靠法律来维持，市场经济说到底是法制经济。政府主要靠制定法律来调控市场经济。因此，制定和修改邮政法是监管邮政和邮政市场的重要手段。
6.不能随便撤并网点和裁员。新西兰、英国邮政改革失误的共性之一就是通过拆并网点达到“扭亏为盈”，基本上放弃了普遍服务，结果搞得民众怨声载道，甚至邮政总局长辞职。阿根廷、英国、俄罗斯、新西兰都是通过裁减员工以及降薪的方法达到市场化改革目的，其结果导致邮政职工多次罢工。事实早已证明，采用裁撤人员、网点和减少技术、设备投入，固然可以暂时提高“企业效益”，但损害的是用户的法定权益，并最终使邮政改革发展走入死胡同。因此，无论怎样改革，以上的策略不符合我国国情，也不符合当前中央提出服务“三农”、建立和谐社会以及建设“全国小康”的总要求，我们必须引以为戒。
7.他国经验要学习但不能照抄照搬。每个国家都有自己的国情，每个国家的邮政都面临着不同的社会环境，因此，别国的经验可以学习借鉴，但不能照抄照搬，否则就会“东施效颦、逾淮为枳”。对我国而言，地域广阔社会经济发展极不平衡，人口众多且80%以上在农村，邮政局所网点不足且大多亏损经营，普遍服务任务极为繁重，在学习借鉴外国经验时就得特别小心，不能简单采取“拿来主义”。对一些小国如荷兰、新西兰等，人口、面积不及我国一省，其经验本无多少可借鉴性，即使是加拿大、德国等，国情相差太大其邮政改革经验在我国是否可行也值得认真研究（万国邮联原总局长也早有提醒）。在我国邮政改革的关键时刻，要防止有人借改革之名，打着向外国学习的幌子，谋求部门、集团和少数人的利益，也要警惕有人不顾我国实际情况，试图将统一的邮政网及赖以邮政网生存发展的邮政业务（如邮政储蓄）进行割裂分拆，以削弱邮政的经营能力。总之，邮政改革一定要遵循其固有的客观规律并结合本国实际，不要为外在的非科学因素所“忽悠”，否则就会陷入盲目性，给国家、给人民、给邮政都会造成不应有的损害。
编辑：任琨
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